Долговая политика субъектов рф. Долговая политика субъектов российской федерации. Поддержание диалога с инвестиционным сообществом и рейтинговыми агентствами

Введение

Состояние государственного долга субъектов Российской Федерации характеризуется значительным объемом накопленных обязательств, приближающимся у отдельных регионов к объему их годовых доходов, неравномерностью графика погашения, наличием значительного объема обязательств перед Российской Федерацией (федеральным бюджетом) и существенной долей краткосрочных обязательств в структуре долга. Данные обстоятельства свидетельствуют о необходимости разработки и реализации комплекса мер, направленных на повышение ответственности заемной/долговой политики субъектов.

Лучшая практика управления госдолгом основывается на установлении четких целей по управлению гособязательствами, соотнесении рисков и стоимости государственных заимствований, постоянных мониторинге и управлении рисками, связанными с объемом, структурой и графиком платежей по государственному долгу, создании предпосылок для обеспечения постоянного доступа к рынку заемного капитала.

1. Понятие управления государственным долгом

Управление государственным долгом - деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная на обеспечение потребностей публично-правового образования в заемном финансировании, своевременное и полное исполнение долговых обязательств при минимизации расходов по долгу, поддержание объема и структуры обязательств, исключающих их неисполнение.

В широком смысле управление государственным долгом - это процесс выработки и реализации комплекса мер, направленных на привлечение необходимых для развития региона заемных ресурсов, при поддержании приемлемых уровней риска и стоимости заимствований.

Осуществляя управление долгом, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны стремиться к тому, чтобы уровень задолженности, темпы ее роста и структура долга не снижали уровня кредитоспособности региона и возможности его социально-экономического развития.

Управление госдолгом охватывает следующие взаимосвязанные направления деятельности:

(1) бюджетное планирование объема госдолга и расходов на его обслуживание;

(2) осуществление заимствований и проведение операций с долговыми обязательствами, направленных на оптимизацию структуры госдолга (снижение рисков по долгу) и сокращение расходов на его обслуживание;

(3) организация учета долговых обязательств и операций с долгом, исполнение долговых обязательств в соответствии с платежным графиком;

(4) поддержание постоянного диалога с инвестиционным сообществом, реализация комплекса мер по развитию рынка субфедерального долга.

На этапе «планирование долга» управляющие госдолгом определяют объемы, сроки и формы предстоящих заимствований, в целях своевременного исполнения принятых субъектом долговых обязательств и с учетом влияния новых заимствований на структуру накопленного долга. Исходными данными для решения указанных задач являются:

Плановые показатели объемов доходов, расходов и дефицита бюджета;

Объем, структура, стоимость обслуживания и график погашения долга;

Текущая и прогнозируемая конъюнктура финансового (долгового) рынка, определяющая стоимость привлечения заемных средств.

Результаты планирования долга отражаются в программах государственных заимствований и предоставления государственных гарантий, утверждаемых законом о бюджете субъекта.

Целью этапа «привлечение заемных ресурсов» является определение оптимального набора инструментов заимствований, благоприятных для привлечения заемных ресурсов моментов выхода на рынок, непосредственное осуществление заимствований. Для решения задачи оптимизации источников заемного финансирования анализируются все возможные риски и предполагаемая стоимость заимствований.

Этап «активное управление долгом» предполагает разработку и реализацию комплекса мер по минимизации рисков по государственному долгу и стоимости его обслуживания при заданном (признанном как приемлемый) уровне риска. На данном этапе осуществляется активное управление долговыми обязательствами, основанное на анализе конъюнктуры рынка, показателей исполнения бюджета, стресс-тестировании устойчивости долгового портфеля к неблагоприятным изменениям ситуации на финансовом, долговом, валютном, сырьевом рынках.

На этапе «обслуживание и погашение долга» необходимо обеспечение наличия свободной ликвидности в объеме и в сроки, позволяющие полностью и своевременно исполнять долговые обязательства.

В целях уменьшения затрат и рисков в средне- и долгосрочной перспективе управляющие долгом должны заботиться о том, чтобы стратегия их действий и проводимые ими операции отвечали бы интересам становления эффективного внутреннего рынка государственных ценных бумаг. Наличие эффективного рынка субфедерального долга позволяет субъекту свести к минимуму потребность в обращении к федеральному бюджету за финансированием расходов по государственному долгу. Развитый внутренний облигационный рынок позволяет заменить банковское финансирование, когда этот источник становится слишком дорогим, помогая заемщику преодолевать финансовые потрясения. Обеспечение свободного доступа к внутреннему источнику заемных средств способствует смягчению неблагоприятного воздействия внешних факторов на способность субъекта исполнять обязательства по долгу, что особенно важно в периоды глобальной финансовой нестабильности. Содействие развитию емкого и ликвидного национального рынка государственных ценных бумаг способствует снижению стоимости обслуживания долга в средне-и долгосрочной перспективе.

В отсутствие развитого внутреннего рынка долговых обязательств, субъект может оказаться не в состоянии привлекать при разумных затратах долгосрочные заемные ресурсы, выраженные в национальной валюте. В этой связи эффективная стратегия управления долгом должна предусматривать развитие средне- и долгосрочного сегментов рынка субфедеральных (муниципальных) долговых обязательств в национальной валюте.

Решение перечисленных выше задач требует разработки комплекса мер по управлению госдолгом, включающий следующие основные составляющие:

Планирование заимствований и ассигнований на платежи по долгу в соответствии с бюджетной политикой субъекта;

Контроль и оценка рисков, возникающих в сфере долговых обязательств;

Активные операции с долговыми обязательствами в целях снижения расходов по долгу, совершенствования структуры долга, развития вторичного рынка долговых инструментов субъекта;

Текущий учет государственного долга;

Установление и поддержание эффективного диалога с инвестиционным сообществом, содействие развитию национального рынка субфедерального (муниципального) долга.

Проблема управления рисками при управлении госдолгом является центральной.

2. Цели управления государственным долгом

Для снижения рисков принятия необоснованных решений в ходе управления госдолгом, а также снижения неопределенности для инвесторов (кредиторов) относительно планов и будущих действий заемщика важно четко определить и публично сформулировать средне- и долгосрочные цели управления долгом. Отсутствие подобных целей нередко, особенно в периоды рыночной нестабильности, приводит к принятию ошибочных решений в рамках управления госдолгом, что увеличивает риски, связанные с неэффективной структурой обязательств, и повышает стоимость государственных заимствований.

Четкое формулирование целей, задач и инструментов долговой политики должно найти отражение в стратегическом документе регионального уровня «Основные направления государственной долговой политики субъекта». Данный документ должен регулярно утверждаться и актуализироваться с учетом ориентиров, заложенных в Основных направлениях государственной долговой политики Российской Федерации, а также быть публично доступен.

Цели управления государственным долгом субъекта: обеспечение потребностей субъекта в заемном финансировании, своевременное исполнение долговых обязательств при минимизации расходов на обслуживание госдолга, поддержание объема и структуры госдолга, исключающих неисполнение долговых обязательств, развитие рынка субфедеральных долговых обязательств.

Деятельность по управлению долгом должна быть ориентирована на обеспечение способности региона исполнять свои долговые обязательства в условиях любой, в том числе самой неблагоприятной, макроэкономической и бюджетной ситуации, резкого ухудшения конъюнктуры на финансовом рынке.

Осмотрительное управление рисками, связанными с заимствованиями и госдолгом, избежание формирования рискованной структуры долга принципиально важны ввиду тяжелых последствий дефолта по государственному долгу для региона и значительного масштаба сопутствующих потерь и издержек. К таким издержкам относится, в том числе, снижение доверия к заемщику в долгосрочной перспективе, утрата способности осуществлять заимствования на благоприятных условиях в будущем, негативные социально-экономические последствия.

Необходимо стремиться к обоснованности уровня и темпов роста долга, созданию предпосылок для его обслуживания при самых разных обстоятельствах, включая кризисные явления в экономике и на финансовых рынках, не отступая от обоснованных целевых установок в отношении стоимости и степени риска.

Следует стараться минимизировать в средне- и долгосрочной перспективе стоимость обслуживания долга. При этом следует иметь ввиду, что операции, которые, на первый взгляд, снижают стоимость обслуживания долга (например, привлечение краткосрочных ресурсов вместо средне- и долгосрочных), часто сопряжены со значительными рисками для заемщика, поскольку могут ограничить его способность погашать или рефинансировать задолженность.

Субъектам следует осуществлять мониторинг и оценку потенциальных рисков, возникающих при предоставлении государственных гарантий субъекта, которые в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации учитываются в объеме государственного долга субъекта.

В рамках реализации мер по управлению госдолгом целесообразно взаимодействовать с другими эмитентами в целях координации графиков размещения облигаций субъектов, муниципальных образований и крупных корпоративных заемщиков, необходимой для временной диверсификации предложения новых выпусков облигаций.

3. Разработка и проведение заемной/долговой политики субъекта Российской Федерации с учетом макроэкономической ситуации

Долговая политика субъекта является производной от бюджетной политики, формируемой на базе прогноза социально-экономического развития субъекта на очередной финансовый год и плановый период.

Долговая политика определяется текущими особенностями развития экономики региона и Российской Федерации в целом. При разработке долговой политики субъекта следует анализировать и учитывать факторы, влияющие на размер дефицита регионального бюджета и, следовательно, потребность региона в заемном финансировании.

При замедлении темпов экономического развития образуются выпадающие доходы бюджета с сохранением обязанности выполнения социальных расходов в полном объеме, что приводит к увеличению дефицита бюджета и необходимости применения альтернативных источников его финансирования. Так, в консолидированных бюджетах субъектов существенную долю доходов составляет налог на прибыль, динамика которого имеет высокую корреляцию с темпами роста ВВП. Значительные риски падения налога на прибыль усугубляют проблемы регионов, что необходимо учитывать в случае ожидаемого снижения темпов роста ВВП.

Эффективная стратегия управления госдолгом строится с учетом оценки ожидаемого объема расходов на обслуживание госдолга и изменений значений долговых показателей при различных сценариях развития экономики региона и ситуации на финансовом (долговом) рынке. В условиях дестабилизации финансового рынка, когда наблюдается резкий рост ставок, может быть рассмотрена краткосрочная альтернативная стратегия привлечения финансирования за счет заимствований на менее длительные сроки.

4. Риски при проведении заемной/долговой политики

4.1. Основные виды рисков

Основными рисками, с которыми сталкиваются субъекты Российской Федерации в ходе реализации заемной/долговой политики, являются риск рефинансирования, процентный, валютный и операционный риски.

Риск рефинансирования - вероятность того, что заемщик не сможет провести рефинансирование накопленных долговых обязательств по приемлемым процентным ставкам (текущим либо более низким) или невозможность рефинансировать текущие обязательства вовсе.

Риск рефинансирования связан с необходимостью погашения ранее принятых долговых обязательств за счет привлечения новых заимствований. Значительная доля краткосрочных обязательств или неравномерный график погашения, содержащий пиковые нагрузки на бюджет, значительно повышает риск рефинансирования. В той степени, в которой риск рефинансирования ограничивается риском рефинансирования по более высоким процентным ставкам, его можно считать разновидностью процентного риска.

В условиях высокой волатильности процентных ставок субъекты Российской Федерации сталкиваются со сложностями рефинансирования имеющихся обязательств. В ходе попыток рефинансировать текущие обязательства заемщик может столкнуться с ситуацией, когда кредиторы (коммерческие банки, инвесторы) могут отказаться от предоставления новых кредитов (не участвовать в размещениях ценных бумаг), посчитав предлагаемые субъектом условия займа по кредиту (процентная ставка, купон, цена размещения облигаций), не соответствующими рыночной конъюнктуре, кредитному риску заемщика.

Выбор заемщиком инструмента заимствования во многом определяется стоимостью привлекаемых заемных средств. Результатом недооценки заемщиками риска рефинансирования является наличие существенной доли краткосрочного долга в общем объеме госдолга субъектов. Многими заемщиками подобная рискованная политика проводилась в 2007 - 2009 гг., когда привлечение краткосрочных заимствований мотивировалось стремлением осуществить заимствования по более низким процентным ставкам. Прямым результатом такой политики стали более высокие расходы на обслуживание госдолга, так как в самый тяжелый период финансового кризиса (конец 2008 г. - начало 2009 г.) процентные ставки резко возросли.

В целях оценки риска рефинансирования необходимо на постоянной основе осуществлять мониторинг конъюнктуры рынка с учетом графика погашения долговых обязательств.

Процентный риск - риск увеличения объема расходов на обслуживание долга вследствие изменения процентных ставок. Динамика процентных ставок непосредственно влияет на стоимость обслуживания как новых, принимаемых при рефинансировании долга обязательств, так и имеющихся и новых долговых обязательств, обслуживаемых по переменной ставке. Как следствие, краткосрочные долговые обязательства или обязательства с переменной ставкой должны рассматриваться как более рискованные, чем долгосрочные обязательства с фиксированной ставкой.

Значительная доля обязательств с переменной ставкой в общем объеме долга формирует высокий процентный риск для заемщика. С одной стороны, осуществление заимствований в форме обязательств с переменной ставкой позволяет снизить риск рефинансирования, однако с другой, значительно увеличивает процентный риск заемщика. Таким образом, при осуществлении заимствований в форме обязательств с переменной ставкой заемщикам следует исходить из необходимости сохранять такую структуру совокупного портфеля обязательств, которая позволяла бы поддерживать процентный риск на приемлемом уровне.

Важной характеристикой инструментов с переменной процентной ставкой является периодичность установления новых значений ставки (частота процентных выплат). В условиях необходимости планирования бюджетных ассигнований на обслуживание обязательств на ежегодной основе, для заемщиков предпочтительны инструменты с менее частой периодичностью выплат, позволяющие снизить волатильность расходов на обслуживание данных инструментов в течение финансового года.

Показателями, позволяющими оценивать процентный риск заемщика, являются дюрация портфеля обязательств, доля обязательств с переменной ставкой в общем объеме долга, а также периодичность установления новых значений переменной процентной ставки для данной категории обязательств.

Валютный риск - риск повышения стоимости обслуживания долга вследствие изменения валютного курса рубля. Долговые обязательства в иностранной валюте (или индексируемые к иностранной валюте) повышают волатильность стоимости обслуживания долга в валюте Российской Федерации вследствие изменения обменных курсов.

В результате девальвации российского рубля, произошедшей в 2014 г., рублевый эквивалент валютных обязательств субъектов увеличился более, чем на 70%. В этой связи в качестве одной из мер антикризисной поддержки региональных бюджетов на федеральном уровне потребовалось принятие решений о заключении с рядом субъектов, имеющих валютные долговые обязательства, соглашений, предусматривающих дальнейшее исполнение указанных обязательств по среднему номинальному курсу соответствующей иностранной валюты к российскому рублю за 2012-2014 годы. Таким образом, допущенные в прошлом просчеты в заемной политике регионов в дальнейшем легли дополнительной нагрузкой на федеральный бюджет.

Российская Федерация при осуществлении заимствований в иностранной валюте решает особые задачи, характерные исключительно для суверенного заемщика. Речь, прежде всего, идет о необходимости установления благоприятных ориентиров по стоимости заимствований в иностранной валюте для корпоративных эмитентов.

Что же касается валютных заимствований субъектов, то опыт прошлых лет показал, что эта сфера требует повышенного внимания федеральных властей. В условиях отсутствия законодательных норм по ограничению внешних заимствований субъектов к началу 2000 года объем их внешних долговых обязательств достиг критической величины, что потребовало введения моратория на государственные внешние заимствования субъектов. В результате, на более чем десятилетний период был введен запрет на дальнейшее наращивание субъектами объемов валютных обязательств.

В настоящее время требования к кредитному качеству заемщиков, выходящих на международные рынки капитала, установлены на максимально высоком (суверенном) уровне. Согласно требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации внешние заимствования могут осуществлять только субъекты, имеющие кредитные рейтинги от не менее чем двух международных рейтинговых агентств не ниже уровня аналогичных рейтингов, присвоенных Российской Федерации.

Операционный риск - риск возникновения потерь (убытков) и (или) дополнительных затрат в результате несоответствия законодательству установленных порядков и процедур совершения операций и других сделок или их нарушения сотрудниками, некомпетентности или ошибок персонала, несоответствия или отказа используемых учетно-расчетных, информационных и других систем.

Операционный риск присущ всем типам операций, направлениям деятельности, процессам и системам, и эффективное управление операционным риском является одним из важных элементов общей системы управления рисками. В мировой практике управления государственным долгом вопрос минимизации операционных рисков является одним из ключевых.

Особенно сильно влияние операционного риска на виды деятельности, характеризующиеся значительными объемами, низкой степенью автоматизации, высокой частотой изменений, сложной системой технической поддержки, использованием персонала низкой квалификации, устаревших информационных систем, оборудования, подходов к управлению.

К операционным рискам, возникающим при осуществлении заимствований, управлении госдолгом, относятся:

Риски ошибок при разработке внутренних нормативных актов, нечеткие формулировки и некорректное оформление эмиссионной документации, кредитных соглашений и иных документов;

Риск человеческих ошибок (неправильная интерпретация поручений, искажения при передаче информации между сотрудниками, ошибки в объемах или условиях размещения ценных бумаг, задержки в выполнении операций ввиду неоптимальности внутренних процедур и др.);

Риск поломок и нарушений в работе технических систем (сбои в электронных системах коммуникации, ошибки в программном обеспечении);

Риск потерь в связи с нарушениями в системе управления и внутреннего контроля (превышение лимитов, осуществление операций с нарушением полномочий, неучет произошедших изменений, ошибки планирования и др.);

Риск мошеннических действий сотрудников, в том числе осуществления инсайдерских сделок или иных операций, приводящих к ущербу для бюджета субъекта.

В целях управления операционным риском необходимо утверждение квалификационных требований к занятому в сфере управления государственным долгом персоналу, четких положений, регламентов его деятельности, правил контроля за осуществляемыми операциями, эффективных механизмов отчетности.

4.2. Идентификация рисков

Важнейшая задача управляющего госдолгом - своевременное выявление и оценка рисков, разработка долговой стратегии, позволяющей обеспечить привлечение необходимых объемов заемных ресурсов при сохранении общего уровня риска долгового портфеля на уровне, признанном приемлемым для заемщика. Возможным количественным определением уровня приемлемого риска может считаться предельная сумма дополнительных расходов по долгу, возникающих в связи с материализацией присущих долговому портфелю рисков.

Для измерения рисков портфеля госдолга, корректной оценки стоимости его обслуживания следует использовать систему показателей долговой устойчивости. В самом общем смысле набор показателей, используемых для оценки состояния долговой устойчивости заемщика, может быть признан адекватным, если позволяет оценить как общее долговое бремя на бюджет региона, так и текущую нагрузку, связанную с распределением во времени выплат по долгу.

Бюджетным кодексом Российской Федерации определены два базовых показателя долговой устойчивости:

(1) отношение объема государственного долга субъекта к общему объему доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений;

(2) доля объема расходов на обслуживание госдолга субъекта в общем объеме расходов бюджета субъекта.

Как показала практика, использование только двух указанных показателей не может быть признано достаточным для объективной оценки долговой устойчивости региона. Целесообразно использовать более широкий набор показателей, включая следующие:

(1) отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию государственного долга субъекта к общему объему налоговых, неналоговых доходов регионального бюджета и дотаций из бюджетов;

(2) доля краткосрочных обязательств в общем объеме государственного долга субъекта.

Показатель «отношение объема государственного долга субъекта к общему объему доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений» отражает уровень общей долговой нагрузки на бюджет субъекта и является индикатором, характеризующим возможности субъекта погасить накопленный долг. Бюджетным кодексом Российской Федерации установлено предельное значение данного показателя на уровне 100% (для субъекта с существенной долей дотаций в консолидированном бюджете - 50%). Вместе с тем, субъектам рекомендуется поддерживать значение указанного показателя на уровне не более 50% (25% для высокодотационного субъекта).

Показатель «доля объема расходов на обслуживание госдолга субъекта в общем объеме расходов бюджета субъекта» характеризует способность субъекта обслуживать свои долговые обязательств без ущерба для других направлений расходов бюджета, т.е. социально-экономического развития региона. Бюджетным кодексом Российской Федерации пороговое значение указанного показателя установлено на уровне 15%. Однако практика показала, что долговые проблемы у субъектов возникают и при более низких значениях данного показателя, в связи с чем рекомендуется ограничивать расходы на обслуживание долга субъектов на уровне не более 5% от общего объема расходов. Затраты на обслуживание долга в структуре расходов бюджета, превышающие безопасный уровень, существенно ограничивают возможности субъекта по социально-экономическому развитию территории.

Показатель «отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию государственного долга субъекта к общему объему налоговых, неналоговых доходов регионального бюджета и дотаций из бюджетов» характеризует уровень текущей долговой нагрузки на региональный бюджет, отражая долю полученных доходов, направляемую на исполнение текущих долговых обязательств. Чем выше этот показатель, тем меньшая доля собственных доходов остается у субъекта для финансирования социально-экономического развития региона. Рекомендуется придерживаться уровня указанного показателя не более 10-13%.

В структуре долга ряда субъектов значительная часть обязательств имеет краткосрочный характер. Показатель «доля краткосрочных обязательств в общем объеме государственного долга субъекта Российской Федерации» характеризует степень подверженности долгового портфеля риску рефинансирования. Рекомендуется ограничивать долю краткосрочных обязательств на уровне не выше 15%.

При проведении заемной/долговой политики субъектам целесообразно руководствоваться рекомендованными или более низкими значениями показателей долговой устойчивости.

Использование лишь отдельно взятых показателей долговой устойчивости не позволит субъекту осуществить всестороннюю оценку состояния долговой устойчивости. Опасные значения по одним из показателей могут сочетаться с вполне удовлетворительными по другим. В этой связи при оценке состояния долговой устойчивости необходимо оперировать совокупностью соответствующих показателей.

Перечисленный набор показателей может дополняться иными индикаторами, применение которых методологически оправдано с точки зрения оценки долговой устойчивости субъекта.

Если с учетом проведенных прогнозов рассчитанные значения долговых показателей признаются как опасно высокие, субъекту необходимо предпринимать меры, направленные на снижение этих значений.

Деятельность управляющих рисками ориентирована на минимизацию возможных потерь, связанных с данными рисками.

Риски, присущие структуре государственного долга, должны тщательно контролироваться и оцениваться. Такие риски необходимо устранять в максимально возможной степени путем внесения изменений в структуру долга, однако с учетом связанных с этим издержек.

Выявление рисков, оценка их величины, определение оптимального баланса «затраты / риски» и разработка предпочтительной стратегии управления этими рисками - важнейшие задачи управляющих долгом. В целях эффективного решения этих задач необходимо учитывать финансовые, макроэкономические и бюджетные прогнозы, график предстоящих платежей по долгу.

Для оценки степени подверженности накопленного долга рыночному риску, понимаемому как потенциальный рост бюджетных затрат на обслуживание долга, обусловленный действием различных рыночных факторов (отклонениями процентных ставок, обменных курсов и др.), по сравнению с ожидаемыми затратами целесообразно регулярно проводить стресс-тесты портфеля государственных долговых обязательств, оценивая способность портфеля «противостоять» различным потенциальным экономическим и финансовым шокам. Такая оценка проводится путем построения различных финансово-экономических моделей - начиная от самых простых сценариев развития экономической и долговой ситуаций до более сложных моделей, требующих применения современных методов экономико-математического моделирования. В то же время к использованию таких моделей следует подходить с известной степенью осторожности, т.к. недостаток исходной информации и погрешность расчетов могут существенно ограничивать полезность этих моделей, а полученные результаты непосредственно зависеть от сделанных допущений.

В целом, используемые в процессе анализа риска методы финансово-экономического моделирования должны позволять управляющим долгом достигать следующих результатов:

Прогнозировать будущие расходы по обслуживанию долга в средне- и долгосрочной перспективе, основываясь на допущениях относительно факторов, определяющих способность субъекта обслуживать долг, включая структуру сроков погашения долга, процентную и валютную структуру долгового портфеля, прогнозы динамики процентных ставок и валютных курсов и др.;

Составлять характеристики т.н. «профиля долга», отражающего уровень риска по фактическому и прогнозируемому портфелю долговых обязательств и охватывающего такие показатели, как отношение краткосрочного долга к долгосрочным обязательствам, отношение объема долга в иностранной валюте к объему обязательств в национальной валюте, валютный состав долга, средний срок погашения (дюрация) долговых обязательств, наличие «пиков» платежей по долгу и др.;

Рассчитывать риск увеличения будущих расходов по долгу;

Количественно оценивать уровень издержек и рисков, присущих различным стратегиям управления портфелем обязательств, что позволит принимать обоснованные решения в области управления госдолгом.

В случае наличия свободного доступа к рынку капитала управляющие долгом имеют возможность следовать одной из двух альтернативных стратегий: (1) периодически определять желаемую структуру долга, исходя из которой впоследствии будут осуществляться новые выпуски долговых обязательств; либо (2) устанавливать стратегические целевые ориентиры, определяющие оптимальную структуру долга, в целях достижения которой будет вестись повседневное управление портфелем государственных долговых обязательств.

Заемщику необходимо осуществлять постоянный мониторинг, оценку уровня этих рисков и вырабатывать меры по их снижению. Основными мерами являются контроль и планирование структуры портфеля обязательств. Успешное прогнозирование рисков требует постоянной аналитической работы, мониторинга рыночной ситуации, прогнозирования движения процентных ставок и курсов валют.

Управление риском рефинансирования

Риск рефинансирования долга во многом связан со срочностью используемых инструментов заимствования. Уменьшение срочности долговых обязательств, снижая стоимость обслуживания госдолга, увеличивает риск рефинансирования.

Стремление заёмщика к экономии расходов на обслуживание госдолга за счет осуществления краткосрочных заимствований приводит к наращиванию объемов краткосрочной задолженности. Значительные объёмы краткосрочного долга существенно повышают зависимость заемщика от конъюнктуры на финансовых рынках при рефинансировании долга.

Не следует добиваться незначительного сокращения расходов на обслуживание госдолга в краткосрочной перспективе посредством проведения краткосрочных заимствований. Осуществление краткосрочных заимствований по более низким процентным ставкам чревато в будущем увеличением расходов на обслуживание госдолга при повышении процентных ставок, а также невозможностью обслуживать обязательства, если заёмщик не сможет рефинансировать свой долг.

Российская Федерация столкнулась с данной проблемой во время кризиса на рынке ГКО в 1998 г. Значительная доля краткосрочных обязательств в структуре долга не позволили России рефинансировать указанные обязательства ввиду значительного ухудшения рыночной конъюнктуры, что стало причиной крупнейшего в новейшей истории суверенного дефолта, сопряженного с крайне болезненными социально-экономическими последствиями.

Стоимость обслуживания краткосрочных обязательств наиболее чувствительна к изменению процентных ставок в случае наличия значительного объема долга, подлежащего рефинансированию в период волатильности на финансовом рынке.

Минимизации, но не полному устранению риска рефинансирования способствует расширение инвесторской базы, перечня используемых инструментов, а также увеличение сроков привлечения кредитных ресурсов и дюрации портфеля размещаемых ценных бумаг.

Размещение долгосрочных ценных бумаг с фиксированной ставкой приводит к некоторому повышению стоимости заимствований в краткосрочной перспективе. При этом, однако, риск рефинансирования для заемщика существенно снижается. В этой связи создание предпосылок для выпуска долгосрочных инструментов является важным шагом по развитию внутреннего рынка долга.

Создание возможности выпуска долгосрочных ценных бумаг предоставляет заёмщику гибкость в выборе сроков до погашения новых обязательств, позволяя, тем самым, избежать наличия пиковых платежей по государственному долгу, снизить нагрузку на региональный бюджет.

Управление валютным риском

В целях минимизации потерь, связанных с валютным риском, в мировой практике эмитенты, которым необходимо осуществлять заимствования в иностранной валюте, как правило, используют специальные подходы к управлению валютным риском, различные инструменты его хеджирования. Для корпоративных заемщиков использование таких инструментов имеет самый распространенный характер (для коммерческих банков - фактически обязательный). Применение таких инструментов на суверенном и субфедеральном уровнях в России распространения пока не получило, прежде всего, в силу бюрократических причин и значительных дополнительных издержек для эмитентов.

Несмотря на, как правило, более низкие процентные ставки на внешних рынках, общая стоимость обслуживания обязательств в иностранной валюте может оказаться значительно выше в случае ослабления курса рубля. Ввиду отсутствия у субъектов доходов, объем которых привязан к динамике валютного курса и которые могли бы выступать естественным инструментом хеджирования валютных рисков, заимствования в иностранной валюте являются крайне рискованными для данной группы эмитентов.

В этой связи и с учетом отсутствия у субъектов Российской Федерации должного опыта осуществления заимствований на финансовых рынках, в Бюджетном кодексе Российской Федерации установлены жесткие требования к кредитному качеству заемщиков, выходящих на международные рынки капитала. Одним из необходимых условий размещения облигаций внешних облигационных займов субъектами является наличие не менее, чем двух рейтингов международных рейтинговых агентств не ниже уровня аналогичных рейтингов, присвоенных Российской Федерации по международной шкале.

Управление процентным риском

Процентный риск отражает степень подверженности эмитента неблагоприятным изменениям рыночной конъюнктуры в части процентных ставок. Данный риск применим как к обязательствам с фиксированной процентной ставкой в момент рефинансирования задолженности, так и к обязательствам с плавающей процентной ставкой в момент установления новой процентной ставки.

Процентный риск сложнее оценить по сравнению с валютным риском. Связано это со сложностями прогнозирования, оценки степени волатильности и тренда процентных ставок, а также определения масштаба возможных последствий реализации указанного риска.

С точки зрения управляющего долгом, процентный риск имеет двойственную природу. Привлекая ресурсы по фиксированной ставке, заемщик подвергается риску того, что в будущем ставки снизятся и обслуживание ранее привлеченного долга станет обходиться дороже, чем могло бы быть, если привлечь долг сейчас. С другой стороны, в случае если заимствования привлечены по плавающей ставке, расходы на их обслуживание могут резко и неконтролируемо возрасти из-за увеличения рыночных ставок.

Таким образом, используемая стратегия управления долгом должна опираться на общий подход, в соответствии с которым заемщик предпочитает фиксированную процентную ставку, когда ожидается рост процентных ставок, и плавающую, когда ожидается их снижение. Иными словами, управление процентным риском предполагает постоянный мониторинг рыночной конъюнктуры и следование прогнозам изменения процентных ставок на горизонте планирования расходов бюджета.

Как и в случае с валютным риском, основным инструментом управления процентным риском в мировой практике является использование хеджирующих инструментов (к примеру, процентных свопов). Однако в условиях фактического отсутствия у субъектов Российской Федерации как соответствующей нормативно-правовой базы, так и опыта использования данных инструментов, на текущем этапе основным способом управления процентным риском является ограничение доли обязательств с плавающей процентной ставкой в общем объеме долга.

4.4. Бюджетные кредиты как антикризисный инструмент федерального правительства

Бюджетные кредиты не должны рассматриваться субъектами как обычный и легкодоступный инструмент финансирования дефицита регионального бюджета. Ответственная заемная политика региона предполагает, что основным и, по возможности, единственным источником заемных ресурсов являются рыночные заимствования.

Устойчивый доступ заемщика к рыночному заемному финансированию означает наличие у региона возможности привлекать ресурсы из наиболее ликвидного и масштабного источника, потенциально - на наиболее благоприятных финансовых условиях, при предположении, что соответствующий рынок капитала имеет достаточный уровень развития, а заемщик обладает благоприятной кредитной историей. В любом случае решение задачи создания предпосылок для доступа к рыночным источникам заемного капитала должно рассматриваться субъектом как важнейшая цель проводимой государственной заемной/долговой политики.

Значимая доля рыночных обязательств в объеме регионального долга позволяет заемщику активно управлять накопленным долгом, эффективно влиять на уровень рисков по долгу, не зависеть от отдельного кредитора. Субъектам следует стремиться к приобретению опыта управления госдолгом, формированию положительной кредитной истории, что будет способствовать развитию самостоятельности региона и, в конечном итоге, обеспечит доступ к рыночным заимствованиям на более благоприятных условиях. Только такие заимствования могут обеспечить заемщика необходимыми ресурсами для раскрытия потенциала региона и его социально-экономического развития на качественном уровне.

Не стоит рассчитывать на доступность и «гарантированность» получения бюджетных кредитов с учетом ограниченности данного ресурса. По сути, это особый инструмент «антикризисной поддержки» со стороны федерального бюджета, применяемый на индивидуальной основе исходя из состояния долговой устойчивости конкретного субъекта.

Государственная политика в сфере кредитования регионов со стороны федерального центра будет неизбежно сводиться к сокращению объемов предоставления бюджетных кредитов с перспективой использования данного инструмента исключительно в качестве меры спасения регионов, попавших в чрезвычайную долговую ситуацию (например, преддефолтное состояние). Целевые бюджетные кредиты смогут привлекать только субъекты с низким уровнем долговой устойчивости при условии выполнения соответствующей программы бюджетной стабилизации. Рыночные заимствования для таких субъектов будут возможны только в целях рефинансирования долга. Возможность реструктуризации задолженности по бюджетным кредитам будет исключена.

5. Управление условными обязательствами (государственными гарантиями)

Условные обязательства представляют собой потенциальные финансовые требования, которые при наступлении заранее оговоренных событий могут привести к возникновению обоснованного (прямого) долгового обязательства. Одной из форм условных обязательств являются государственные гарантии.

Государственная гарантия - долговое обязательство, в силу которого гарант (публично-правовое образование) обязуется при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию, предъявленному в порядке, установленном гарантией и соответствующему условиям гарантии, денежные средства за счет средств бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его денежных обязательств перед бенефициаром.

В соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации объем предоставляемых государственных гарантий учитывается в общем объеме государственного долга субъекта, а также планируются расходы на их возможное исполнение, что является элементом ответственной и консервативной долговой политики. Государственные гарантии на текущем этапе могут выступать важным инструментом стимулирования экономического развития региона и государственной антикризисной поддержки, однако не должны рассматриваться как инструмент отложенного бюджетного финансирования.

Основными целями предоставления государственных гарантий субъектами Российской Федерации являются:

стимулирование реализации инвестиционных проектов, приоритетных с точки зрения социально-экономического развития региона;

стабилизация финансово-хозяйственной деятельности наиболее социально значимых и системообразующих предприятий региона, временно испытывающих финансовые трудности.

С точки зрения возможностей регионального бюджета эти обязательства должны изначально рассматриваться как прямые, деятельность субъекта по управлению долгом должна строиться с учетом такого понимания. Все параметры этих обязательств (объемы, сроки, вероятность наступления гарантийных случаев и т.д.) должны учитываться управляющим долгом при планировании объема, структуры долга и графика соответствующих платежей.

Учитывая, что риски бюджета, связанные с предоставлением государственных гарантий, напрямую зависят от условий их предоставления, в целях снижения таких рисков целесообразно:

1) не допускать предоставления гарантий по «планово-убыточным проектам» и финансово-неэффективным предприятиям;

2) распределять риски между субъектом и участниками сделки (проекта), которой оказывается гарантийная поддержка, в частности отказаться от практики гарантирования субъектом уплаты процентов по кредитам (дохода по облигациям);

3) устанавливать ответственность принципала за нереализацию поддерживаемых субъектом инвестиционных проектов;

4) не допускать предоставления госгарантий без обеспечения регрессных требований (за исключением госгарантий по обязательствам предприятий, прямо или косвенно принадлежащих или контролируемых субъектом).

Субъекты должны принимать все возможные меры для снижения рисков, связанных с предоставлением гарантий, включая формирование четкой правовой основы для их предоставления и исполнения.

Не следует недооценивать риски наступления гарантийных случаев и чрезмерно наращивать объемы гарантийных обязательств, полагая, что гарантии не придется исполнять. Учитывая, что принятие обязательств по государственным гарантиям оказывает непосредственное влияние на параметры долговой устойчивости, необходимо на постоянной основе вести мониторинг сопутствующих рисков.

6. Раскрытие информации о проводимой заемной/долговой политике

Стратегическим документом, содержащим информацию о проводимой субъектом долговой политике как важном факторе социально-экономического развития региона, должны выступать «Основные направления государственной долговой политики субъекта». Указанный документ должен регулярно обновляться и быть постоянно доступным для публичного пользования.

Раскрытие информации о долговых обязательствах и проводимой долговой политике является важным элементом формирования благоприятной кредитной истории заемщика, что создает предпосылки для снижения стоимости заимствований и улучшения структуры долга. Достижение данных целей в конечном итоге способствует социально-экономическому развитию региона.

6.1. Поддержание диалога с инвестиционным сообществом и рейтинговыми агентствами

Заемщикам необходимо поддерживать постоянный диалог с участниками рынка капитала, что позволит учитывать мнение инвестиционного сообщества при разработке и реализации заемной/долговой политики.

Проведение регулярных встреч и телефонных конференций с ключевыми институциональными инвесторами должно быть направлено на предоставление участникам рынка актуальной информации о финансово-экономической ситуации субъекта, проводимой бюджетной и экономической политике и планах по стратегическому развитию региона.

Важным каналом поддержания диалога с инвестиционным сообществом является взаимодействие с рейтинговыми агентствами, включая ведущие международные рейтинговые агентства (т.н. «большую тройку» - «S&P», «Moody"s» и «Fitch Ratings»).

В ходе оценки уровня кредитоспособности региона агентствами проводится проверка его способности выполнять взятые на себя долговые обязательства. В процессе определения уровня кредитного рейтинга субъекта особое внимание отводится анализу экономической ситуации, состоянию регионального бюджета, уровню долговой нагрузки субъекта, степени его зависимости от поддержки из федерального бюджета. Наличие кредитных рейтингов имеет важное значение для участников рынка, оценивающих платежеспособность эмитента.

Проводимые операции по привлечению заемных ресурсов и управлению долгом должны быть прозрачными, предсказуемыми и понятными рынку. Стоимость заимствований, как правило, снижается при обеспечении прозрачности и предсказуемости долговой политики (в том числе, путем заблаговременной публикации плана заимствований и его последовательному выполнению). В этой связи принципиально важно публичное информирование инвестиционного сообщества обо всех принимаемых решениях в сфере государственного долга.

6.2. Регулярное раскрытие информации на официальном сайте

Для повышения прозрачности деятельности по управлению государственным долгом следует привести официальный сайт заемщика в сети Интернет в соответствие с лучшими международными стандартами в целях обеспечения максимальной доступности и открытости публикуемой информации, в том числе статистической.

В частности, целесообразно создание отдельного раздела на официальном сайте заемщика по взаимодействию с инвестиционным сообществом. В данном разделе необходимо публиковать и на постоянной основе обновлять календарь событий для инвесторов (проведение встреч с инвесторами, участие в телеконференциях, конференциях, форумах и т.д.). Кроме того, в данном разделе необходимо публиковать презентационные материалы по итогам проведенных встреч, а также создать канал обратной связи с инвесторами.

Следует регулярно обнародовать информацию об объеме и составе накопленных долговых обязательств, в том числе в разрезе сроков до погашения и процентных ставок, среднесрочные потребности в заемных средствах, а также целевые показатели по структуре долга, среднему сроку погашения и другим индикаторам риска.

В результате указанных действий участники рынка и общество в целом в большей степени будут понимать действия органа субъекта, управляющего госдолгом, а сам управляющий - получать актуальную и объективную информацию о реакции рынка на проводимую государственную политику.

Заключение

Стратегии управления долгом, чрезмерно «опирающиеся» на краткосрочный долг, заимствования в иностранной валюте или обязательства с плавающей ставкой, общепризнаны как весьма рискованные. Отсутствие доступа субъекта к внутреннему рынку долговых обязательств, неоправданная зависимость от бюджетных кредитов лишает заемщика практической возможности выработать и придерживаться эффективной стратегии управления государственным долгом.

Следование указанным рекомендациям позволит субъекту снизить риски, связанные с долговыми обязательствами, уменьшить стоимость заимствований, повысить самостоятельность, эффективность и прозрачность проводимой заемной/долговой политики, расширить инвесторскую базу. Как следствие, проводимая политика в сфере государственного долга будет расцениваться как более ответственная, соответствующая лучшей мировой практике, а ее реализация - более эффективно способствовать социально-экономическому развитию региона.

Обзор документа

Такая политика является производной от бюджетной, формируемой на базе прогноза социально-экономического развития региона на очередной финансовый год и плановый период.

Долговая политика определяется текущими особенностями развития экономики региона и Российской Федерации в целом. При ее разработке следует анализировать и учитывать факторы, влияющие на размер дефицита бюджета и потребность в заемном финансировании.

В ходе реализации заемной/долговой политики можно столкнуться с определенными рисками: рефинансирования, с процентным, валютным и операционным. Определено их содержание, установлены правила идентификации. Даны рекомендации по сокращению рисков.

Отдельно рассмотрены вопросы управления условными обязательствами (госгарантиями), использования бюджетных кредитов, поддержания диалога с инвестиционным сообществом и рейтинговыми агентствами.

В условиях экономической нестабильности и децентрализации межбюджетных отношений региональным бюджетам для финансирования расходных обязательств, из-за недостатка собственных ресурсов, приходится прибегать к использованию долговых инструментов, которые в совокупности образуют государственный долг.

Под государственным долгом понимаются кредитные отношения, возникающие между государством, выступающим в качестве заемщика, с одной стороны, и экономическими агентами, с другой стороны. Являясь результатом государственной политики заимствований, долг может быть использован в виде инструмента регулирования всего процесса общественного производства, в том числе обеспечивать воздействие на денежное обращение, финансовый рынок, инвестиции, производство, занятость и другие социально-экономические процессы.

Государственный долг определяется показателями объема накопленной задолженности и суммы, возникающей в результате отношений по привлечению органами государственной власти свободных денежных средств у физических и юридических лиц на условиях платности, срочности и возвратности, как на территории страны, так и за ее пределами, в виде предусмотренных законом соответствующей территории долговых обязательств, формирующих государственный долговой портфель, направляемых на финансирование дефицита бюджета и (или) погашение долговых обязательств с целью достижения сбалансированности и устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации .

Долговая политика субъекта РФ, являясь частью бюджетной политики, оказывает влияние на уровень экономического развития региона, уровень инфляции, объем инвестиций в экономику, в том числе в реальный сектор и др. В условиях финансово-экономической нестабильности и относительно неэффективного управления бюджетами публично-правовых образований реализация взвешенной и продуманной долговой политики становится актуальной задачей, стоящей перед органами государственной власти.

Региональные заимствования, влекущие за собой формирование государственного долга субъекта РФ, имеют различные причины возникновения. Их характер и роль должны оцениваться в контексте направлений и целей использования привлекаемых финансовых ресурсов, а также методов и источников финансирования. Следует учесть, что сумма полученных субъектом РФ в долг финансовых ресурсов не должна отягощать экономику региона, ложиться бременем на плечи налогоплательщиков и уменьшать объемы социальных программ. Сокращение дефицита регионального бюджета и, как следствие, государственного долга является одной из актуальных задач, стоящих перед органами власти.

Согласно данным Минфина РФ, суммарный объем государственного долга всех субъектов РФ в 2013 г. увеличился на 28,6 %, или на 386,1 млрд руб., и на 1 января 2014 г. составил 1,737 трлн руб. Для сравнения: в 2012 г. рост госдолга был менее существенным — 15,6 %, а в 2011 г. - лишь 7 %. Учитывая, что в 2013 г. общий объем погашения долговых обязательств должен был составить всего 420,6 млрд руб., то объем заимствований регионов можно оценить в 806,6 млрд руб. Изменилось распределение субъектов РФ по уровню долговой нагрузки (см. динамику распределения на рис. 1). Что касается муниципального уровня, то объем долга муниципалитетов увеличился на 17,7 % и на начало 2014 г. составил 288,9 млрд руб. Суммарный объем государственного долга всех субъектов РФ и долга муниципальных образований, входящих в состав субъектов РФ, на 1 января 2014 г. составил 2,036 трлн руб., что на 26,9 % больше, чем годом ранее .

Рис. 1. Распределение субъектов РФ по уровню долговой нагрузки в 2012—2013 гг. (в % к объему собственных доходов без учета безвозмездных поступлений, ед.)

Как показано на рис. 1, размер государственного долга менее 10 % от объема налоговых и неналоговых доходов был у восьми субъектов РФ, что на три региона меньше, чем в 2012 г. В группу регионов с наименьшей долговой нагрузкой входят Ненецкий автономный округ, Пермский край, Тюменская область, Алтайский край, Иркутская область, С.-Петербург, Сахалинская область и Ханты-Мансийский автономный округ — Югра. В целом динамика государственного долга субъектов РФ положительна. Согласно данным рейтингового агентства «РИА Рейтинг», 75 субъектов РФ увеличили объем государственного долга и только семь субъектов его снизили. Лидерами по снижению госдолга в 2013 г. являются Тюменская область (-24,2 %), Московская область (-14 %) и С.-Петербург (-12,3 %). Более 200 % составил рост государственного долга у восьми субъектов РФ.

Аналогичная ситуация и по Северо-Западному федеральному округу (рис. 2).

Рис. 2. Динамика государственного долга субъектов РФ СЗФО в 2007—2014 гг. (млрд руб.)

За исследуемый период государственный долг субъектов РФ Северо-Западного федерального округа вырос в 6,2 раза, что в абсолютном выражении составило 146,7 млрд руб. За 9 месяцев 2014 г. темп прироста государственного долга СЗФО составил почти 4 %, или 6,4 млрд руб. В расчете на душу населения объем государственного долга СЗФО составил 13,15 тыс. руб. на человека, что меньше среднего показателя по России (11,51 тыс. руб. на человека) почти на 2 тыс. руб. При этом показатели долговой нагрузки в разрезе численности населения по субъектам РФ внутри округа существенно разнятся: так, наименьшее значение — 3,5 тыс. руб. — в С.-Петербурге, тогда как в Республике Коми — 31,44 тыс. руб. Безусловно, такая разница связана не только с размером государственного долга субъектов СЗФО, но и с численностью населения. Стоит также отметить, что у Ненецкого автономного округа отсутствует государственный долг. Долевое распределение субъектов РФ по размеру государственного долга внутри Северо-Западного округа представлено на рис. 3.

Рис. 3. Распределение субъектов РФ СЗФО по объему государственного долга на 01.10.2014 (%)

Как видно из рис. 3, наибольший удельный вес государственного долга приходится на Вологодскую и Архангельскую области и Республику Коми, которые в общем рейтинге по России занимают 6, 9 и 11-е места соответственно.

Международные санкции, снижение курса нефти на мировых рынках, падение рублевого курса и другие негативные макроэкономические тенденции определяют особые условия для активизации продуманной долговой политики публично-правовых образований. Базовым направлением бюджетной политики субъекта РФ является управление региональным долгом.

Управление государственным долгом подразумевает системно-непрерывный процесс отбора форм заимствований органами государственной власти путем привлечения, обслуживания и погашения долговых обязательств с целью формирования и структурирования оптимального долгового портфеля на основе оценки рискованности, цены и сроков заимствований долговых обязательств . В процессе управления государственным долгом органы власти субъекта РФ совершают операции по трем направлениям: привлечение кредитных ресурсов, погашение и обслуживание долговых обязательств. Механизм управления долговыми обязательствами должен носить комплексный характер, основанный на соблюдении ряда принципов :

1. Сохранение объема долговых обязательств субъекта РФ на экономически безопасном уровне, с учетом всех возможных рисков. Экономически безопасным считается такой объем долга, при котором регион в состоянии обеспечить исполнение как долговых обязательств, так и всех остальных принятых на себя бюджетных обязательств. Основным подходом к реализации этого принципа является такое планирование долговых обязательств, которое предполагает обслуживание и погашение долга исключительно за счет собственных доходов бюджета.
2. Полнота исполнения долговых обязательств. Данный принцип предполагает такое управление долговыми обязательствами региона, которое обеспечивает исполнение долговых обязательств в полном объеме.
3. Своевременность исполнения долговых обязательств, т. е. исполнение обязательств в срок. Возникновение просроченных обязательств не допускается.
4. Минимизация стоимости долговых обязательств подразумевает поддержание минимально возможной стоимости обслуживания долговых обязательств при соблюдении всех вышеизложенных принципов.
5. Прозрачность управления долгом означает использование ясных формализованных процедур и механизмов управления государственным долгом субъекта РФ и публичное раскрытие информации о величине и структуре долговых обязательств органами государственной власти, а также о долговой политике региона.

В настоящее время нет законодательно закрепленной единой системы управления государственным долгом на уровне субъектов РФ. В действующих нормах права также отсутствует система ответственности за эффективность принимаемых решений при реализации региональной политики заимствований и управления долгом субъекта РФ.

Анализируя долговую ситуацию на уровне Карелии, можно отметить, что рост долговой нагрузки на экономику является следствием дефицитности республиканского бюджета. Основные характеристики бюджета РК за 2011—2014 гг. и прогноз на 2015 г. представлены в табл. 1.

Таблица 1

Основные характеристики бюджета РК на 2011—2014 гг.
и прогноз на 2015 г. (тыс. руб.)

Наименование	2011	2012	2013	2014	2015 (проект)
Доходы	21 956 684,3	24 287 442,7	25 171 590,4	25 532 336,1	25 993 865,1
Расходы	25 269 222,7	26 885 803,7	28 754 110,4	28 615 263,7	29 036 802
Дефицит	-3 312 538,4	-2 598 361,0	-3 582 520,0	- 3 082 927,6	-3042 936,9

Положительная динамика размера государственного долга аналогична тенденции Северо-Западного ФО (рис. 4). В целом за 6 лет (2007—2013) объем государственного долга вырос в 4,33 раза (в абсолютном выражении прирост составил 10,59 млрд руб.). За 10 месяцев 2014 г. рост республиканского долга составил 7,08 %, т. е. на 01.10.2014 по сравнению с 01.01.2014 он стал больше на 0,98 млрд руб. По объему государственного долга в расчете на душу населения Республика Карелия занимает 4-е место в СЗФО и 13-е место в Российской Федерации. Данный показатель составляет 23,23 тыс. руб. на человека.

Рис. 4. Динамика государственного долга Республики Карелия в 2007—2014 гг. (млрд. руб.)

По уровню долговой нагрузки на 1 января 2014 г. Республика Карелия в списке РА «РИА Рейтинг» занимала 72-е место, размер государственного долга в процентах к собственным доходам составил 90,7 %. Причина наращивания республиканского долга — необходимость выполнения социальных обязательств, определенных майскими указами Президента РФ, регулирование налоговых правоотношений в группе консолидированных налогоплательщиков (что привело к снижению доходных поступлений по налогу на прибыль от ОАО «Карельский окатыш»), отсутствие инвестиционных ресурсов развития экономики региона, стагнация экономической ситуации на российском рынке и Республики Карелия в частности.

Стоит отметить, что слабая динамика поступлений налоговых и неналоговых доходов характерна практически для всех региональных бюджетов. В 2013 г. суммарные налоговые и неналоговые доходы бюджетов всех субъектов РФ увеличились всего на 1,6 %. Ряд регионов столкнулся с урезанием безвозмездных перечислений из федерального бюджета. Учитывая сохраняющиеся социальные обязательства регионов и отсутствие возможности достаточного наращивания налоговых поступлений в условиях стагнирующей экономики, можно ожидать, что по итогам 2014 г. объем государственного долга регионов продолжит рост темпом около 30—32 % при росте долговой нагрузки до уровня 35—37 % .

Структурно государственный долг региона целесообразно рассматривать через портфельный подход. Выделение таких видов долговых инструментов, как рыночные или нерыночные, позволяет оценить стоимость государственного долга и рассмотреть вариации о возможностях экономии расходов бюджета субъекта РФ, направленных на его обслуживание и погашение. Структура государственного долга Республики Карелия представлена на рис. 5.

Рис. 5. Структура государственного долга Республики Карелия в 2009—2014 гг. (тыс. руб.)

За исследуемый период (2009—2013) динамика и структура долгового портфеля Карелии выглядела следующим образом: займы в форме кредитных соглашений и договоров увеличились на 87,89 %, государственных ценных бумаг Республики Карелия — на 77,24 %, договоров и соглашений о получении бюджетных кредитов от бюджетов других уровней — на 611 %, договоров о предоставлении государственных гарантий Республики Карелия — на 549,46 %. В среднем за пять лет в структуре государственного долга кредиты составляют около 22 %, чуть менее 15 % приходится на займы в виде ценных бумаг, 15 % — в виде бюджетных кредитов и 7% — в виде государственных гарантий.

Анализируя структуру государственного долга в разрезе видов заимствований, можно отметить, что в долговом портфеле республики оптимально представлены все заемные инструменты: кредиты банков, ценные бумаги Республики Карелия, бюджетные кредиты из федерального бюджета и государственные гарантии. Но, поскольку на 01.10.2014 доля рыночных заимствований (кредиты банков, ценные бумаги) составила около 72,31 %, а нерыночных (к которым относятся кредиты из федерального бюджета и государственные гарантии) — лишь 27,69 %, то стоимость обслуживания долга является достаточно высокой.

По срокам заимствований в структуре государственного долга Республики Карелия на 01.01.2014 преобладают среднесрочные заимствования (займы на срок от года до пяти лет): 2 займа на срок более пяти лет, 48 займов — от трех до пяти лет, 36 займов — от года до трех лет, 4 займа — менее года. Таким образом, срок заимствований более 93 % займов — от года до пяти лет.

В качестве управленческих мер Правительство Республики Карелия за последние три года реализовало ряд мероприятий, направленных на повышение эффективности аукционных процедур; работу с кредитными организациями по снижению процентных ставок по кредитам; отсрочку даты привлечения заемных средств (в том числе путем транширования облигационного займа) и др.

Совокупность данных мероприятий привела не только к экономии бюджетных ресурсов, но и повлияла на кредитный рейтинг Карелии. Международное рейтинговое агентство «Fitch Ratings» в 2013 г. дважды сохраняло кредитный рейтинг на достаточно хорошем уровне «ВВ-» с прогнозом «стабильный» и отметило хороший уровень управления бюджетом, в том числе и государственным долгом.

В рамках реализации государственной программы Республики Карелия «Эффективное управление региональными и муниципальными финансами в Республике Карелия» одной из приоритетных задач выделено совершенствование механизма управления государственным долгом. Для ее реализации Правительство Республики Карелия планирует :

• повышение эффективности государственных заимствований (привлечение заимствований с учетом фактических потребностей бюджета);
• обеспечение принятия экономически обоснованных решений в области управления государственным долгом и государственных заимствований;
• оптимизация структуры государственного долга;
• своевременная и адекватная реакция на риски в области управления долгом; совершенствование механизмов взаимодействия системы управления долгом с системой кассового управления средствами бюджета.

Таким образом, политика по управлению государственными долговыми обязательствами в среднесрочной перспективе будет строиться исходя из необходимости доведения объема государственного долга до оптимального и безопасного уровня и минимизации расходов на его обслуживание с учетом влияния на экономический климат и инвестиционную привлекательность Республики Карелия.

Говоря о ближайших перспективах, то, согласно законопроекту «О бюджете Республики Карелия на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов», предусматривается увеличение долговой нагрузки на экономику: в 2015 г. его сумма составит 20,087 млрд руб., в 2016 г. превысит 22 млрд руб., а в 2017 г. снизится до 21,384 млрд руб. При этом, несмотря на положительную динамику государственной задолженности Карелии, темпы его роста будут снижаться. Так, в 2017 г. планируется нулевой объем бюджетных кредитов, привлеченных в бюджет Республики Карелия от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В разрезе структуры долгового портфеля планируется рост задолженности путем выпуска государственных ценных бумаг Республики Карелия (данный показатель к 2018 г. должен составить более 50 %); доля кредитов, полученных РК от кредитных организаций, вырастет с 27,5 % в 2015 г. до почти 40 % в 2017 г.; отрицательную динамику будут иметь займы в бюджетной системе РФ и в форме государственных гарантий.

В качестве бюджетно-программных мероприятий с целью управления государственным долгом Республики Карелия целесообразно применить следующие рекомендации:

• проведение инвентаризации действующих долговых обязательств, в том числе на предмет соответствия нормам Бюджетного кодекса РФ;
• гибкое реагирование на изменяющиеся условия внутреннего финансового рынка и использование наиболее благоприятных источников и форм заимствований;
• контроль за состоянием дебиторской и кредиторской задолженности;
• мобилизация новых кредитных ресурсов только для финансирования приоритетных проектов и программ при условии их эффективного использования;
• улучшение качества долга за счет снижения стоимости по его обслуживанию;
• мониторинг хода исполнения обязательств принципалом по предоставленной государственной гарантии;
• обеспечение опережающего снижения темпов роста государственного долга по отношению к темпам роста налоговых и неналоговых доходов бюджета;
• формирование пропорций долгового портфеля региона в пользу нерыночных кредитов;
• поддержание присвоенного кредитного рейтинга с перспективой его повышения.

Бюджетные механизмы должны быть ориентированы на формирование стабильных доходных источников, обеспечение целевого и эффективного использования бюджетных ресурсов, оптимизацию системы источников финансирования дефицита бюджета, в том числе в форме государственных заимствований. Повышение качества финансового менеджмента в области снижения долговой нагрузки на бюджет Республики Карелия является одной из приоритетных задач органов власти Республики Карелия и одним из значимых элементов ее конкурентоспособности.

Работа выполнена при финансовой поддержке Программы стратегического развития ПетрГУ на 2012―2016 гг.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Постановление Правительства РК от 15.04.2014 № 112-П «Об утверждении государственной программы Республики Карелия "Эффективное управление региональными и муниципальными финансами в Республике Карелия" [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc;base=RLAW904;n=37605, свободный (дата обращения: 10.11.2014).
2. Бабич И. В. Формирование долговой политики и управление внутренним долгом субъекта федерации: автореф. … дис. канд. экон. наук. Саратов, 2012.
3. Бокова Т. А. Некоторые аспекты управления государственным долгом субъекта РФ как элемента территориального маркетинга (на примере Республики Карелия) / Т. А. Бокова, Т. Г. Кадникова // Кубанская школа развития местных сообществ: методология, теория и практика: материалы Всерос. науч.-практ. конф. / отв. ред. Т. А. Мясникова. Краснодар, 2013. С. 90—97.
4. Госдолг регионов в 2013 году увеличился почти на треть [Электронный ресурс]. URL: http://riarating.ru/regions_rankings/20140227/610609622.html, свободный (дата обращения: 10.11.2014).

REFERENCES

1. The resolution of the government of RK of 15.04.2014 N 112-P "About the statement of a state program of the Republic of Karelia "Effective management of regional and municipal finance in the Republic of Karelia". Electronic resource. (http://base.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc;base=RLAW904;n=37605) (accessed 10.11.2014).
2. Babich I. V. Formation of debt policy and management of an internal debt of the subject of Federation : avtoref. dis. сandidate of еconomic sciences. Saratov, 2012.
3. Bokova T. A., Kadnikova T. G. Some aspects of management of a public debt of the territorial subject of the Russian Federation as element of territorial marketing (on the example of the Republic of Karelia) // the Kuban school of development of local communities: methodology, the theory and practice. Krasnodar, 2013. P. 90—97.
4. The public debt of regions in 2013 increased almost by a third. (Electronic resource). URL: http://riarating.ru/regions_rankings/20140227/610609622.html (аccessed 10.11.2014).

Подводя итоги по курсовой работе, необходимо отметить, что привлекаемые заемные средства должны вкладываться в территориальные инвестиционные зоны развития, строительство объектов региональной и муниципальной инфраструктуры, в том числе создание объектов с короткими сроками окупаемости, остающихся в региональной и муниципальной собственности: гостиниц, кафе, торгово-офисных центров, станций техобслуживания и т.д. Полученный экономический эффект (доход) от этих объектов позволит осуществить погашение и обслуживание взятых долговых обязательств, стимулировать экономический рост, а также решить проблемы занятости населения и обеспечения его социальными услугами. В результате будет разрешена внутренняя противоречивость заимствований денежных средств субъектами Российской Федерации, обусловленная тем, что органы государственной власти должны, в первую очередь, выполнять свои социальные функции, которые носят долгосрочный характер. В то же время срок погашения привлекаемых заемных средств, как правило, значительно меньше времени, которое требуется региональным администрациям для решения насущных социальных проблем.

Введение

Одной из главных целей, определенных в Конституции Российской Федерации (статья 7), является построение социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Достижение этой цели должно обеспечиваться, в первую очередь, действиями всех органов государственной власти, в том числе и на уровне субъектов Российской Федерации, в основу которых, прежде всего, должен быть положен принцип ответственности перед собственным народом. Это в равной степени относится и к действиям региональных администраций в финансовой сфере, в том числе и в отношении вопросов управления государственным долгом. Недостаточность финансовых ресурсов для выполнения своих социальных обязательства, характерная в настоящее время для большинства субъектов Российской Федерации, тем не менее, не должна оправдывать бездумные действия властей, приводящие к резкому увеличению государственного долга, расплачиваться за который придется уже следующим поколениям граждан. Приоритетной должна стать такая политика, когда привлекаемые заемные средства будут направляться не на решение текущих проблем, а на реализацию стратегических целей развития региона (строительство объектов инфраструктуры и социальной сферы, поддержание экономического потенциала), главным результатом которых будет являться существенное повышение качества жизни населения. Целью данной работы является изучение государственного долга субъекта РФ в современных условиях и анализ управления им. Достижение этой общей цели обеспечивается решением следующих конкретных задач: 1. Раскрыть новую экономическую категорию - "государственный долг субъекта Российской Федерации", выявить ее основные формы и характеристики. 2. Оценить текущее состояние управления государственным долгом на примере республики Башкортостан, прежде всего, его эффективность, а также действенность мер, предпринимаемых органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации в данном направлении, рассмотреть обслуживание и погашение долговых обязательств. 3. Выявить возможности эффективного управления государственным долгом региональными органами исполнительной власти, способствующие повышению уровня жизни населения и общему улучшению социально-экономического состояния субъектов Российской Федерации. 4. Предложить ряд конкретных мер и инструментов экономического, правового и административного характера по улучшению управления государственным долгом субъектов Российской Федерации. Объект исследования - механизм управления государственным долгом субъекта Российской Федерации в современных условиях. Предмет исследования - экономические, организационные и управленческие отношения, возникающие в процессе управления государственным долгом субъекта Российской Федерации.

Введение 3 Глава 1. Государственный долг субъекта Российской Федерации как объект управления. 5 1.1 Сущность, формы и структура государственного долга субъектов Российской Федерации, его основные характеристики. 5 1.2 Особенности управления государственным долгом в российских регионах 17 Глава 2. Политика регулирование долговых обязательств субъектов РФ 26 Заключение 42 Библиографический список 45

Список литературы

1. Горбунова О.Н. Финансовое право, - М.; Юристъ,2010. 2. Никифорова В.Д., Островская В.Ю. Государственные и муниципальные ценные бумаги. – СПб.: Питер, 2010. 3. Финансы, денежное обращение и кредит. Учебник: Краткий курс/ Под ред. д. э. н., проф. Н. Ф. Самсонова. – М.: ИНФРА-М,2008. 4. Галанов В.А. Рынок ценных бумаг. – М.: ИНФРА-М, 2007. 5. Миляков Н. В. Финансы. – 2-е изд. – М.: ИНФРА-М, 2009. 6. БЮДЖЕТНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 31.07.1998 N 145-ФЗ (принят ГД ФС РФ 17.07.1998) (ред. от 19.12.2008) 7. Финансы: учеб. - 2-е изд., перераб. и доп./ под ред. В.В. Ковалева. – М.: Проспект, 2005. 8. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ (с изменениями от 24 июля 2007 г.) 9. Федеральный закон Российской Федерации от 19 декабря 2006 г. №238 – ФЗ О федеральном бюджете на 2007 год 10. Федеральный закон от 24.07.2007 №198-ФЗ. (ред. от 08.11.2008) «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» (принят ГД ФС РФ 06.07.2007). Утверждены основные характеристики федерального бюджета на 2008–2010 гг. 11. Федеральный конституционный Закон от 17 декабря 1997 года №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями). (В ред. Федерального конституционного закона от 31.12.97 №3-ФКЗ) 12. Астапов К. Управление внешним и внутренним государственным долгом в России // Мировая экономика и международные отношения. – 2008. – №2. – С. 26–35. 13. Бескова И.А. Анализ управления государственным долгом Российской Федерации // Финансы. – 2007. – №2. – С. 72–73. 14. Вавилов А. Государственный долг: Уроки кризиса и принципы управления. – М., 2009. – 304 с. 15. Вавилов А. Принципы государственной долговой политики / А. Вавилов, Е. Ковалишин // Вопросы экономики. – 2007. – №8. – С. 46–63 16. Воронин Ю. Управление государственным долгом / Ю. Воронин, В. Кабашкин // Экономист. – 2010. – №1. – С. 58–67. 17. Дробозина Л.А. Финансы. – М.: ЮНИТИ, 2011 18. Зайцев А., Тресков В. Проблемы бюджетного федерализма. // Финансы. – 2007., с. 4–10. 19. Лаврушин И.О. «Деньги, кредит, банки». – М.: Финансы и статистика, 2008 г. 20. Ломакин В.К. Мировая экономика. Учебник. «Финансы», Издательское объединение «ЮНИТИ», 2007. 21. Родионова В.М. Управления государственным долгом – М.: «Финансы и статистика», 2012 22. Финансы. Денежное обращение. Кредит / под ред. доктора экономических наук проф. Поляка Г.Б. – М., ЮНИТИ-ДАНА, 2007, с. 287. 23. Хайхадаева О.Д. Государственный долг Российской Федерации. – С. Пб.: Норма, 2012. 24. Ходов Л.Г. Государственное регулирование национальной экономики. – М.: Экономист, 2008 25. Экономика и бизнес. Под редакцией Камаева В.Д. – М., 2013. 26. Экономико-политическая ситуация в России. – М.: ИЭПП, 2009 27. Официальный сайт Министерства финансов. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: www.minfin 28. Официального сайта Счетной Палаты РФ. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: www.ach.gov 29. Официальный сайт ЦБ РФ. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: www.cbr 30. Официальный сайт Правительства РФ. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: www.government 31. Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2009–2012 годы). [Электронный ресурс]. – Режим доступа: www.akdi 32. Проект программы социально-экономического развития страны. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: www.lib.eruditio

Отрывок из работы

Глава 1. Государственный долг субъекта Российской Федерации как объект управления. 1.1 Сущность, формы и структура государственного долга субъектов Российской Федерации, его основные характеристики. Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает, что государственный долг субъекта Российской Федерации представляет собой совокупность его долговых обязательств. Государственный долг субъекта Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в собственности субъекта Российской Федерации имуществом, составляющим казну субъекта Российской Федерации. Долговые обязательства возникают у субъекта Российской Федерации по двум каналам: 1) в результате заключения договоров государственного заимствования; 2) в результате предоставления гарантий по обязательствам третьих лиц. Отсюда вытекают и формыдолговых обязательств. При государственных заимствованиях долговые обязательства субъекта Российской Федерации могут существовать в форме: 1) кредитных соглашений и договоров; 2) государственных займов субъекта Российской Федерации, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг субъекта Российской Федерации; 3) договоров и соглашений о получении субъектом Российской Федерации бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации. При предоставлении государственных гарантий формой долгового обязательства выступает договор о предоставлении государственных гарантий субъекта Российской Федерации. Кроме того, долговые обязательства субъекта Российской Федерации могут приобрести форму соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени субъекта Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъектов Российской Федерации прошлых лет.

Долговая политика рассматривается как совокупность мероприятий по управлению долговыми обязательствами, привлечению государственных заимствований в целях обеспечения финансовыми ресурсами расходных обязательств, их обслуживанию, рефинансированию и погашению не только целого государства, но и субъекта в частности. Она формирует идеологию управления государственными заимствованиями, определяет стратегию и тактику управления государственным долгом и основные направления органов власти по их реализации. В данной главе мы предпримем попытку охарактеризовать и проанализировать основные критерии для оценки долговой политики РФ и ее субъектов.

Эффективность долговой политики субъекта РФ в целом понимается как эффективность использования финансовых ресурсов и управления государственным долгом региона. Управление государственным долгом представляет собой системный непрерывный процесс отбора форм заимствований органами государственной власти путем привлечения, обслуживания и погашения долговых обязательств в целях формирования и структурирования оптимального долгового портфеля на основе оценки рискованности, цены и сроков заимствований долговых обязательств.

Эффективное управление государственным долгом предполагает:

Создание прозрачной системы с использованием четких процедур и механизмов;

Публичное раскрытие информации о долговой политике как страны в целом, так и региона в частности.

В условиях чрезвычайной закредитованности и долговой зависимости регионов необходима новая модель управления государственным долгом. На заседании экспертно-консультативной группы Счетной палаты РФ (02.09.2011) отмечалось, что Правительству России следует определить реальные и действительные инструменты контроля за растущим государственным долгом. 2013 г. можно смело назвать годом аудита эффективности долговой политики регионов. Однако для определения реального положения дел в данной сфере целесообразно использовать соответствующие критерии управления государственным долгом субъекта РФ.

Разработанная методика оценки эффективности долговой политики РФ включает оценку двух групп критериев:

Количественные;

Качественные.

В рамках данной работы представлена модель качественной оценки эффективности долговой политики по шести критериальным показателям.

Критерий I. Соблюдение требований бюджетного законодательства и региональной нормативно-правовой базы в отношении проводимых операций по управлению государственным долгом.

1. Статья 106 Бюджетного кодекса РФ гласит, что предельный объем заимствований субъектов Российской Федерации, муниципальных заимствований в текущем финансовом году не должен превышать сумму, направляемую в текущем финансовом году на финансирование дефицита соответствующего бюджета и погашение долговых обязательств соответствующего бюджета.

2. Статья 107 бюджетного кодекса РФ определяет, что предельный объем государственного долга субъекта РФ не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

3. Статья 111 Бюджетного кодекса РФ гласит: предельный объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации или муниципального долга в очередном финансовом году (и плановом периоде), утвержденный законом (решением) о соответствующем бюджете, по данным отчета об исполнении соответствующего бюджета за отчетный финансовый год не должен превышать 15% объема расходов соответствующего бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

4. Статья 112.1 Бюджетного кодекса РФ 15 определяет, что под объемом (размером) просроченной задолженности по долговым обязательствам понимается суммарный объем не исполненных в установленный срок долговых обязательств, срок исполнения которых наступил, включая объем обязательств по возврату суммы займа (кредита), по уплате процентов на сумму займа (кредита), иных платежей, предусмотренных условиями займа, соглашениями, заключенными от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования. В объем просроченной задолженности субъекта РФ также включается суммы неустойки (штрафов, пеней) и процентов, начисленных за просрочку исполнения долговых обязательств.

Требования Бюджетного кодекса Российской Федерации в части ограничения параметров государственного внутреннего долга области, расходов на его обслуживание и дефицита бюджета, как показывает анализ (в соответствии с приказом Минфина России от 03.12.2010 552 "О порядке осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами" 16), соблюдаются. Существующие бюджетные ограничения нельзя назвать в достаточной мере полными и обеспечивающими эффективный контроль за уровнем кредитного риска региона. Это было фактически подтверждено в период кризиса: ряд регионов РФ избежали дефолта только благодаря вмешательству федерального центра.

В связи с этим предложены дополнительные критерии качественной долговой политики РФ.

Критерий II. Введение субъектом РФ собственных ограничений (показателей, нормативов).

Разработка и внедрение в практику управления региональными финансами современных методов управления рисками в сфере долговой политики стало одной из важнейших целей программ реформирования системы региональных финансов, реализуемых в рамках сотрудничества Российской Федерации и Международного банка реконструкции и развития.

Законодательными актами отдельных субъектов РФ определены собственные ограничения:

Мурманской областью предусмотрено планирование при составлении проекта областного бюджета на очередной финансовый год и на плановый период объема государственного долга, не превышающего 50% от общего годового объема доходов областного бюджета, без учета безвозмездных поступлений;

Правительством Республики Марий Эл также установлен экономически безопасный уровень величины государственного долга на уровне, не превышающем 40-45% доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений;

В Вологодской области при расчете объема планируемых долговых обязательств показатель доходов бюджета за вычетом планируемого объема безвозмездных поступлений составляет 0.7 или 70%.

Однако данная практика не является повсеместной. Причем, настораживает, что дополнительные ограничения не вводят регионы с наибольшими долговыми проблемами. Ярким примером данной ситуации является и наш регион.

Критерий III. Проведение мониторинга государственного долга субъекта РФ.

Проведение такого мониторинга в целях корректировки долговой политики и экономической политики региона и государства вцелом может быть возложено на специализированную структуру в финансовом органе. Причем мониторинг госдолга базируется на разработанной системе оценочных показателей - критериев эффективности долговой политики РФ. По мнению многих авторитетных экономистов, процедура мониторинга госдолга региона должна стать неотъемлемым элементом бюджетного планирования.

Критерий IV. Наличие методики расчета долговой нагрузки на бюджет субъекта РФ.

Из-за отсутствия системного подхода к решению проблемы управления рисками чрезмерно растущий государственный долг становится трудноуправляемым, а процентные платежи влияют на увеличение дефицита бюджета. В настоящее время регионы ориентируются исключительно на требования бюджетного законодательства и параметры оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти. Дополнительные параметры руководство для себя устанавливать не спешит.

Критерий V. Открытость сведений о состоянии государственного долга субъекта РФ путем регулярной (ежегодно на начало и конец бюджетного года) публикации информации об объеме, структуре долга, сроках погашения и процентных ставках, стоимости обслуживания государственного долга субъекта РФ.

Недостаточный уровень транспарентности региональной долговой политики повышает риск нецелевого использования займов и снижает доверие к региональным заимствованиям со стороны потенциальных инвесторов. Следовательно, уменьшается возможность привлечения в регион инвестиций.

Транспарентность долговой политики следует понимать как:

Возможность широкой общественности иметь доступ к сведениям о состоянии долга, структуре заимствований;

Открытость информации о долге для общественного внимания и контроля.

Эта транспарентность обеспечивается реализацией органами власти и управления субъекта Федерации активной информационной политики и разработкой стандартов раскрытия информации. Представление прозрачной и достоверной информации о долговой политике - необходимое условие обеспечения эффективного и устойчивого управления региональными финансами. Основой процесса достижения этой цели должны стать требования к публичному раскрытию информации о планах, условиях и результатах субфедеральных заимствований. Открытая информация о состоянии долга субъектов РФ, планах и результатах управления им должна быть достоверной, понятной, своевременной и полной. В ее получении заинтересованы не только органы, осуществляющие управление субфедеральными финансами, но и граждане, инвесторы, кредиторы, другие субъекты хозяйственной деятельности.

гарантирует большую информационную прозрачность должника;

Позволяет проводить мониторинг его финансового положения;

Раскрывает существующие долговые инструменты;

Позволяет судить об инвестиционных возможностях в конкретном регионе.

Существует статистически значимая зависимость кредитного рейтинга и рисков, связанных о приобретением обязательств данного региона, влияющая на рыночный уровень процентных ставок по этим обязательствам. Субъекты РФ вправе осуществлять внешние облигационные займы при условии получения рейтингов от не менее чем двух ведущих международных рейтинговых агентств.

Результатом эффективной долговой политики является повышение кредитного рейтинга РФ.

Экономическая логика, лежащая в основе предложенной модели, заключается в следующем. Каждому критерию присваивается сумма баллов в зависимости от соответствия предъявляемым требованиям к долговой политике субъекта РФ.

Если в субъекте РФ установленные элементы присутствуют и бюджетные ограничения соблюдаются, то критерию присваивается 1 балл. При отсутствии соответствующих элементов или несоблюдении нормативных требований присваивается баллов. Учитывая сложность формирования критерия «Соблюдение требований бюджетного законодательства и региональной нормативно-правовой базы», состоящего из четырех показателей, суммарное его максимальное положительное значение составляет 1 балл (по 0,25 балла за соблюдение каждого из требований Бюджетного кодекса РФ).

Следующим шагом в рамках разработанной методики является суммирование полученных баллов и присвоение качественного уровня эффективности долговой политики региона: высокий, средний или низкий.

Низкий уровень связан с риском дефолта по обязательствам и требует принятия безотлагательных мер, направленных на улучшение показателей в соответствии с установленными нормами, обоснования и выработки шагов по приведению показателей в соответствие с установленными ограничениями в краткосрочной перспективе.

Для поддержания финансовой стабильности страны целесообразно придерживаться взвешенных стратегий управления долгом и наилучшей практики по управлению рисками, осуществлять правильную политику раскрытия данных.

Эффективность проводимой долговой политики субъекта РФ определяется снижением государственного долга, что позволяет значительно уменьшить расходы на его обслуживание и направить сэкономленные денежные средства на развитие.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Долговая устойчивость российских регионов: общая оценка и адекватность регулирования

Солдаткин Сергей Николаевич

Актуальность статьи заключается в том, что органы власти субъектов РФ, в целях укрепления финансовой самостоятельности регионов, поиска средств на реализацию региональных социальных программ, программ модернизации и инноваций, вынуждены проводить активную долговую политику. Вместе с тем, такая политика приводит к накоплению рядом регионов значительных объемов государственных долговых обязательств, существенному росту долговой нагрузки на бюджет субъекта РФ, нарушению параметров долговой устойчивости. Дана авторская трактовка понятия «долговая устойчивость субъекта РФ». Проведенное сопоставление объемов и динамики долговых обязательств субъектов РФ с обеспеченностью расходов субъектов РФ собственными доходами позволило выявить периоды активизации долговой активности субъектов РФ. Также установлена обратная зависимость между абсолютным приростом государственного долга субъектов РФ и обеспеченностью расходов субъектов РФ собственными доходами. Дана оценка масштабов нарушения региональными властями российского бюджетного законодательства в отношении соблюдения нормативов долговой нагрузки на бюджет субъекта РФ. Сделан вывод о нерациональности сложившейся структуры долговых обязательств субъектов РФ в плане обеспечения долговой устойчивости субъектов. Высказан ряд сомнений в адекватности предлагаемого Минфином России механизма повышения долговой устойчивости регионов и ужесточения ответственности региональных властей за проводимую долговую политику, поскольку не исчерпаны все возможности действующего механизма долговое обязательство россия государственный

Ключевые слова: заимствования, заемно-долговая деятельность регионов, долговая политика, долговая устойчивость

The relevance of the article is because the authorities of the constituent entities of the Russian Federation have to pursue an active debt policy in order to strengthen the financial autonomy of the regions, search funds for the implementation of regional social programs, programs of modernization and innovation. However, this policy leads to the significant accumulation of public debts by a number of regions, major increase in the debt burden on the budget of the constituent entity of the Russian Federation, violation of debt sustainability parameters. The author"s interpretation of "debt sustainability of the constituent entity of the Russian Federation" concept is given. The performed comparison of the amounts and dynamics of the debt for the constituent entities with these entities" security costs by their own income let us highlight the periods of intensifying debt activity of the constituent entities of the Russian Federation. The inverse relation between absolute growth of the public debt of the constituent entities of the Russian Federation and entities" security costs by their own income is also established. The range assessment of violation of Russian budget legislation by the regional authorities with respect to regulatory compliance of debt burden on the budget of the constituent entity of the Russian Federation is given. The conclusion on irrationality of the current debt structure of the constituent entities of the Russian Federation in ensuring entities" debt sustainability is made. A number of doubts concerning the adequacy of mechanism (proposed by the Ministry of Finance of the Russian Federation) that improves debt sustainability of regions and upgrades the penalties of regional authorities for its debt policies were expressed. This is because all the possibilities of operating mechanism were not implemented

Keywords: borrowing, region borrow-debt activity, debt policy, debt

Введение

Необходимость укрепления финансовой самостоятельности регионов, поиска средств на реализацию региональных социальных программ, программ модернизации и инноваций оставляет по-прежнему актуальной для органов власти субъектов Российской Федерации (далее - субъект РФ) дальнейшую активизацию заёмно-долговой деятельности. В этой связи требуется объективная оценка взвешенности и эффективности проводимой на региональном уровне государственной долговой политики, в том числе с точки зрения обеспечения долговой устойчивости субъекта РФ.

По мнению Минфина России, существует ряд «перекосов» в структуре задолженности субъектов РФ, свидетельствующих о просчетах в проведении регионами заемной политики и вызывающих необходимость разработки и реализации комплекса мер по повышению ответственности субъектов в части проведения «разумной» заемной/долговой политики: приближение накопленных долговых обязательств отдельных регионов к объему их годовых доходов, преобладание краткосрочных обязательств, неравномерность графика погашения долга, наличие значительного объема обязательств перед федеральным бюджетом .

Достаточно позднее (6 февраля 2017 г.) опубликование Минфином России Основных направлений государственной долговой политики Российской Федерации на 2017-2019 гг. вызвано, на наш взгляд, необходимостью тщательной проработки ведомством принципиального отношения федерального центра к проводимой в последние годы субъектами РФ политике заимствований и четкого формулирования намерений в области ужесточения мер, обеспечивающих долговую устойчивость субъектов. Для того, чтобы окончательно убедиться в правильности предлагаемых в данном документе мер, Минфину России надо было дождаться результатов заемно-долговой деятельности регионов за 2016 г. В результате в документе сформулированы более жесткие бюджетные ограничения на осуществление субъектами РФ заемно-долговой деятельности.

для объективной оценки степени долгового обременения субъектов РФ и адекватности предлагаемых новаций в области регулирования долговой устойчивости субъектов РФ представляется целесообразным выявить факторы, способствовавшие в последние годы активизации заемно-долговой деятельности российских регионов.

Долговая устойчивость как индикатор рациональности заемно-долговой деятельности органов власти субъекта РФ

Стоит заметить, что четкое и однозначное толкование термина «долговая устойчивость субъекта РФ» в российском бюджетном законодательстве отсутствует. В Бюджетном кодексе РФ данный термин, в отличие, например, от «долговой ответственности субъекта РФ» даже не упоминается. Несмотря на это термин «долговая устойчивость субъекта РФ (региона)» активно используется Минфином России и другими федеральными ведомствами в ряде официальных документов и отчетов .

В многочисленных публикациях последних лет по проблемам оценки и регулирования долговой устойчивости субъектов РФ (регионов), авторы, как правило, избегают выяснения сути термина .

Галухин А.В. использует категорию «долговая устойчивость бюджетов регионов», под которой понимает такое состояние государственных финансов субъекта федерации, при котором долговая нагрузка на бюджет и социально-экономическое развитие территории не превышает законодательно закрепленных нормативов, а осуществляемые органами власти региона заимствования строятся исходя из оптимальности структуры и эффективности их использования .

Нами предлагается использовать понятие «долговая устойчивость субъекта РФ», понимая под этим такое состояние бюджетной системы субъекта РФ, при котором долговая нагрузка на бюджет и экономику субъекта не превышает определённых нормативов, а заемная деятельность субъекта строится исходя из необходимости поддержания сбалансированности и устойчивости бюджета субъекта, оптимальной структуры долговых инструментов и максимального использования их возможностей. При этом сбалансированность и устойчивость бюджета субъекта РФ предполагает недопущение несвоевременного исполнения долговых обязательств и их реструктуризации.

Основным нормативом долговой нагрузки на бюджет субъекта РФ, регламентируемым российским бюджетным законодательством, на наш взгляд, является предельный объем государственного долга субъекта к объему собственных доходов бюджета субъекта (то есть доходов без учета безвозмездных поступлений). По сути дела действует два значения норматива: 100% для обычных субъектов и 50% для высокодотационных субъектов. При этом до 1 января 2018 г. эти значения могут быть превышены в части получения субъектом РФ бюджетных кредитов .

Официальных нормативов долговой нагрузки на экономику нет. На наш взгляд, в этом случае долговую устойчивость субъекта РФ можно оценивать путем сопоставления размера государственного долга субъекта по состоянию на конец года с объемом валового регионального продукта, произведенного субъектом за год.

Необходимо разработать отдельную методику оценки долговой устойчивости субъекта РФ. Одним из аспектов методики должен стать анализ распределения совокупного долга региона на долг субъекта как такового и долг муниципальных образований субъекта .

В табл. 1 проанализирована динамика государственных долговых обязательств субъектов РФ.

Таким образом, в 2006-2016 гг. объемы консолидированного и государственного долга субъектов РФ стабильно увеличивались. При этом рос удельный вес государственного долга субъектов РФ в структуре консолидированного долга субъектов РФ: 75,7% по состоянию на начало 2006 г. до 87,1% на начало 2016 г.

Таблица 1

Сопоставление объемов и динамики долговых обязательств субъектов РФ с обеспеченностью расходов субъектов РФ собственными доходами за 2006-2016 гг.

	Обеспеченность расходов собст-венными доходами консолидирован-ных бюджетов субъектов РФ, процентов	Консоли-дирован-ный долг субъектов РФ, млрд. руб.	Госдолг субъек-тов РФ, млрд. руб.	Удельный вес госдолга в консолидиро-ванном долге субъектов РФ, процентов	Абсолютный прирост госдолга субъектов РФ к предыдущему году, млрд. руб.

Данные о ежегодных абсолютных приростах государственного долга субъектов РФ позволяют визуально выявить два периода активизации долговой активности субъектов РФ: в 2008-2010 гг. и в 2012-2015 гг. Очевидно, что первый период активизации стал следствием общего экономического кризиса в России 2008 г.

Активизация заёмно-долговой деятельности российских регионов в 2012-2015 гг., на наш взгляд, объясняется тем, что на фоне опережающего роста расходов региональных бюджетов по сравнению с их собственными доходами органы власти большинства субъектов РФ вынуждены были активно наращивать свои долговые обязательства для финансирования социально-экономического развития регионов, в частности, реализации пакета «майских» указов Президента России.

Именно в этот период наметился существенный рост абсолютных и относительных размеров государственных долговых обязательств (см. табл. 1): за 4 года прирост долговых обязательств составил 1 146,8 млрд руб., или 57,6% общего прироста за 11 лет (1 991,2 млрд руб.). В 2013 г. и 2014 г. были отмечены абсолютные максимумы образования долговых обязательств - 386,1 и 352,0 млрд руб. соответственно. При этом простое сопоставление данных свидетельствует об обратной зависимости между абсолютным приростом государственного долга субъектов РФ и обеспеченностью расходов субъектов РФ собственными доходами: абсолютный максимум прироста долга (386,1 млрд руб.) в 2013 г. соответствовал абсолютному минимуму обеспеченности (83,5%).

Отрицательные последствия наращивания регионами долговых обязательств проявляься, в частности, в существенном увеличении бюджетных расходов на обслуживание и погашение долга. На 1 января 2016 г. по данным Минфина России среднее значение показателя «доля расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ в общей сумме расходов бюджета субъекта РФ» по всем субъектам составило 2,3%, причем у 16 из 83 субъектов показатель превышал 5%. Несмотря на то, что Бюджетный кодекс РФ допускает для данного показателя пороговое значение в размере 15%, практика показывает, что проблемы с обслуживанием долга у субъектов-заемщиков возникают при весьма низких значениях данного соотношения .

На фоне имеющихся сегодня проблем с пополнением доходной части большинства региональных бюджетов существенный рост расходов на обслуживание долговых обязательств несет в себе риск увеличения несбалансированности региональных бюджетов, нарастания бюджетной напряженности, снижении бюджетной устойчивости и экономической безопасности регионов, а, следовательно, государства в целом.

В таблице 2 проиллюстрирована динамика приближения накопленных долговых обязательств регионов к объему их собственных доходов, по которой можно судить о масштабах нарушения региональными властями субъектов бюджетного законодательства. Для этого использованы данные авторитетного российского агентства РИА Рейтинг (http://riarating.ru ) о рейтинге субъектов РФ по уровню долговой нагрузки. Уровень государственной долговой нагрузки региона в отчетном году определяется как отношение объема государственного долга субъекта РФ на 1 января следующего за отчетным года к собственным доходам бюджета субъекта РФ в отчетном году (к доходам бюджета субъекта РФ без учета безвозмездных поступлений).

Таблица 2

Группировка субъектов РФ по уровню государственной долговой нагрузки в 2010-2015 гг.

по субъектам РФ, процентов

Показатели
Число субъектов РФ, всего
из них с долговой нагрузкой, процентов: 0,00 (долг отсутствует) более 100,01
Величина максимальной долговой нагрузки, процентов
Число субъектов РФ с долговой нагрузкой в пределах среднего размера

Как видно из табл. 2, в 2010-2016 гг. долговые обязательства полностью отсутствовали только у 1-2 субъектов РФ (2010 г. - Ямало-Ненецкий АО, 2011-2013 гг. - Ненецкий АО, 2014 г. - Ненецкий АО и Сахалинская область, 2015-2016 гг. - г. Севастополь и Сахалинская область).

Все остальные субъекты РФ постепенно «скатывались» в долговую яму: если в 2010 г. уровень долговой нагрузки в диапазоне 0,01-50,00% был отмечен у 57 субъектов, 50,01-100,0% - у 22 субъектов, и только 2 субъекта превысили предельную ному в 100% (Республика Северная Осетия - Алания и Республика Мордовия), то в 2015 г. картина кардинально изменилась: только 26 субъектов попали в диапазон 0,01-50,00% (более чем двукратное снижение количества субъектов), 43 субъекта - в диапазон 50,01-100,0% (почти двукратное увеличение). Субъектов, нарушающих бюджетное законодательство (долговая нагрузка превышает 100%), стало уже 14. При этом величина максимальной долговой нагрузки за данный период увеличилась с 125,5% до 182,5% (в обоих случаях - Республика Мордовия).

Стоит заметить, что фактически число регионов-нарушителей значительно больше, так как для высокодотационных регионов долговая нагрузка не должна превышать 50%.

В 2016 г. наметилось небольшое снижение средней долговой нагрузки по всем субъектам РФ до уровня 2013-2014 гг., но самым значимым событием, на наш взгляд, стал выход сразу 6 субъектов РФ из критической зоны (долговая нагрузка превышает 100%).

Наконец, число субъектов РФ с долговой нагрузкой в пределах среднего размера по всем субъектам РФ, имеющим государственный долг, в 2012-2014 гг. неуклонно сокращалось: в 2012 г. - 27 из 82 субъектов (каждый третий), а в 2014 г. - уже только 20 из 83 субъектов (каждый четвертый). Ситуация несколько улучшилась в 2015-2016 гг. При этом сама величина средней долговой нагрузки на бюджеты в целом по субъектам РФ неуклонно увеличивалась до 2016 г.

Стоит заметить, что сам факт превышения субъектом РФ предельного бюджетного норматива долговой нагрузки на начало финансового года ещё не является однозначным свидетельством предбанкротного состояния субъекта. Помимо абсолютного размера долга надо всегда учитывать его временную структуру, а также соотношение требуемых в определенные отрезки времени выплат по долгам и возможностей бюджета субъекта. Более того, как свидетельствует сложившаяся практика, именно в конце года ряд субъектов РФ осуществляют значительные заимствования, что сразу же отражается на уровне их долговой нагрузки .

Наиболее значимым источником финансирования дефицита региональных бюджетов сегодня остаются прямые государственные заимствования субъекта РФ в форме эмиссии облигаций внутреннего государственного займа и получения кредитных ресурсов. В табл. 3 представлена количественная и качественная характеристика различных форм государственного долга субъектов РФ в динамике. Данные по отчетному году приведены по состоянию на 1 января года, следующего за отчетным.

Таблица 3

Характеристика состава и структуры государственных долговых обязательств субъектов РФ за 2010-2016 гг. (основной долг)

Показатели
Государственный долг субъектов РФ, млрд. руб. То же, процентов
в т. ч. по формам долга:
1. Государственные ценные бумаги субъектов РФ, млрд. руб. Удельный вес, процентов
2. Банковские кредиты, млрд. руб. Удельный вес, процентов
3. Бюджетные кредиты, млрд. руб. Удельный вес, процентов
4. Государственные гарантии субъектов РФ, млрд. руб. Удельный вес, процентов
5. Иные обязательства, млрд. руб. Удельный вес, процентов

Как видно из данных табл. 3, динамика изменения абсолютных значений по отдельным формам долга в 2010-2016 гг. оказалась весьма различной: если в целом совокупный объем государственного долга субъектов РФ вырос с 1 096,0 до 2 353,2 млрд. руб., или в 2,1 раза, то долговые обязательства по государственным ценным бумагам субъектов РФ - в 1,1 раза, по банковским кредитам - в 3,5 раза, по бюджетным кредитам - в 2,9 раза, по иным долговым обязательствам - в 42 раза, а по государственным гарантиям субъектов РФ произошло снижение в 1,3 раза.

В результате изменилась структура долга субъектов РФ: если в 2010 г. на долю государственных ценных бумаг субъектов РФ в общем объеме долга приходилось 37,1%, а на кредиты в целом - 52,2%, то в 2016 г. доля ценных бумаг сократилась почти вдвое (19,4%), а на долю кредитов пришлось уже 76,5%. Доля государственных гарантий за тот же период сократилась почти втрое - с 10,5 до 3,8%. В итоге удельный вес бумажного и кредитного долга в структуре государственного долга субъектов РФ вырос с 89,3% (2010 г.) до 95,9% (2016 г.).

Стоит согласиться с Зеленским Ю.Б. в том, что адекватная оценка последствий долговой зависимости региональных бюджетов возможна на основе анализа не только объема и динамики государственного долга, но и его структуры. Автор располагает региональные долговые обязательства по степени «предпочтительности» и стоимости затрат на их обслуживание в следующей последовательности: государственные гарантии, бюджетные кредиты, ценные бумаги (облигации), кредиты банков .

Пользуясь данными табл. 3, сравним структуру государственного долга субъектов РФ в 2010 г. и 2016 г., расположив виды долговых обязательств в порядке возрастания удельного веса:

2010 г.: ценные бумаги (37,1%), бюджетные кредиты (31,0%), банковские кредиты (21,2%), гарантии (10,5%);

2016 г.: бюджетные кредиты (42,1%), банковские кредиты (34,4%), ценные бумаги (19,4%), гарантии (3,8%).

По нашему мнению, нынешняя структура долговых обязательств субъектов РФ является вполне закономерной и объективной, но весьма нерациональной с точки зрения обеспечения долговой устойчивости самих субъектов. Например, в 2012-2015 гг. преобладали банковские кредиты - самый дорогостоящий вид долговых обязательств. И только благодаря программе Минфина России по замещению банковских кредитов бюджетными (казначейскими) кредитами из федерального бюджета в 2016 г. удалось «оттеснить» банковские кредиты на второе место.

Остается открытым вопрос, как долго федеральный центр сможет субсидировать замещение банковских кредитов бюджетными, чтобы снизить стоимость региональных долговых обязательств и искусственно поддержать долговую устойчивость субъектов РФ. Сегодня есть субъекты РФ, в структуре долговых обязательств которых бюджетные кредиты занимают 100% (Владимирская область, Республика Ингушетия, Республика Алтай, Камчатский край). Учитывая, что получение бюджетного кредита является нерыночным инструментом заимствований, можно говорить о полном отсутствии у данных субъектов кредитного и инвестиционного рейтингов.

Оценка адекватности предлагаемых новаций в области регулирования долговой устойчивости субъекта РФ

В Основных направлениях государственной долговой политики Российской Федерации на 2017-2019 гг. Минфин России обозначил ряд причин, не позволяющих признать эффективной сложившуюся систему регулирования субфедеральных заимствований:

Установленные Бюджетным кодексом РФ ограничения практически не сдерживают роста задолженности регионов;

Установленный Бюджетным кодексом РФ набор показателей долговой устойчивости является недостаточным;

Отсутствует единый подход к регулированию допуска субъектов к разным формам привлечения кредитных средств .

Стоит заметить, что вопрос о необходимости ужесточения со стороны государства ограничений субфедеральной заемно-долговой деятельности стал весьма актуальным относительно недавно (3-5 лет назад), когда наметился масштабный рост долговых обязательств регионов. Так, на заседании Госсовета в июле 2012 г. обращалось внимание на утрату контроля за балансом бюджетов ряда субъектов РФ в результате постоянного наращивания долгов перед коммерческими банками. Уже тогда задолженность 32 регионов составляла 30%, а еще 12 регионов превышала 50% собственной годовой доходной базы. Тогда же Минфину России было поручено проанализировать сложившуюся ситуацию и дать предложения по её исправлению .

В подготовленных в декабре 2015 г. Минфином России Рекомендациях по проведению субъектами Российской Федерации ответственной заемной/долговой политики указывается на ряд «перекосов» в структуре задолженности субъектов РФ: приближение накопленных долговых обязательств отдельных регионов к объему их годовых доходов, существенная доля краткосрочных обязательств, неравномерность графика погашения долга, наличие значительного объема обязательств перед федеральным бюджетом. Делается вывод о наличии просчетов в проведении регионами заемной политики и необходимости разработки и реализации комплекса мер по повышению ответственности субъектов в части проведения «разумной» заемной/долговой политики .

По сути дела, речь здесь идет о слабой ответственности региональных властей за качество проводимой ими заемно-долговой деятельности. Несомненно, на кардинальное изменение данной ситуации направлена принятая в 2016 г. Государственная программа «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами». Согласно программе уже к концу 2017 г. в Российской Федерации не должно быть ни одного субъекта РФ, у которого дефицит бюджета и предельный объем государственного долга превышают уровень, установленный бюджетным законодательством РФ .

При этом балансирование экономики государства (регионов) сегодня как никогда является задачей государственной важности. Однако это вовсе не означает, что увеличение государственных долговых обязательств не является значимой проблемой по сравнению с макроэкономической нестабильностью или устойчивой инфляцией. Напротив, как уже отмечалось выше, резкое накопление регионами долговых обязательств вызывает у федерального центра серьезные опасения, вынуждает совершенствовать механизм повышения ответственности региональных властей за проводимую ими заемно-долговую политику .

Помимо закрепления в российском бюджетном законодательстве перечня источников финансирования дефицита бюджетов субъектов РФ к мерам регулирующего характера со стороны государства можно отнести формирование механизма регулирования долговой устойчивости субъектов РФ.

С точки зрения Минфина России в Бюджетном кодексе РФ определены два базовых показателя долговой устойчивости субъекта РФ:

Отношение государственного долга субъекта к общему объему доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений (действующее предельное значение показателя - 100%, а для субъекта с существенной долей дотаций в консолидированном бюджете - 50%);

Доля объема расходов на обслуживание госдолга субъекта в общем объеме расходов бюджета субъекта (пороговое значение - 15%).

Первоначально для более адекватной оценки долговой устойчивости субъекта РФ Минфин России предлагал:

Во-первых, существенно (в 2-3 раза) снизить допустимые пределы по уже установленным показателям: до 50 (25)% и 5% соответственно;

Во-вторых, расширить круг показателей, введя 2 дополнительных: отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию государственного долга субъекта к общему объему налоговых и неналоговых доходов регионального бюджета и дотаций из бюджетов других уровней (рекомендуемый уровень - не более 10-13%) и доля краткосрочных обязательств в общем объеме государственного долга субъекта РФ (рекомендуемый уровень - не более 15%) .

Теперь Минфин России окончательно определился с перечнем показателей долговой устойчивости регионов и их пороговыми значениями.

В регулятивных целях предлагается классифицировать субъекты РФ как суверенных заемщиков на 3 группы долговой устойчивости (высокая, средняя, низкая). При этом предусмотрен весьма жесткий механизм перехода региона из 3-ей группы (низкий уровень долговой устойчивости) в 1-ю (высокий уровень): не ранее, чем через три года после выхода из 3-ей группы, вне зависимости от фактических значений показателей долговой устойчивости. Кроме того, заемщики 3-ей группы смогут осуществлять новые заимствования только для рефинансирования накопленного долга. Они обязаны будут разрабатывать, согласовывать с Минфином России и выполнять план восстановления платежеспособности. Вместе с тем только такие заемщики смогут рассчитывать на получение льготных бюджетных кредитов. Предполагается, что данные положения Бюджетного кодекса РФ будут приняты и начнут действовать с 1 января 2019 г. .

Несомненно, намерение Минфина РФ существенно ужесточить параметры долговой устойчивости регионов строится исходя их нынешних масштабов и тенденций заемной деятельности субъектов РФ, несущими потенциальный риск для бюджетной системы страны в целом. Речь, по сути, идет о дальнейшем ограничении самостоятельности самих субъектов РФ в реализации долговой политики с целью повышения ее эффективности. Насколько эффективными станут новые нормативы долговой устойчивости для снижения заемно-долговой активности субъектов РФ, покажет только практика применения.

Вместе с тем, прецедент смягчения действующих нормативов регулирования долговой устойчивости регионов уже существует. Поэтому, с одной стороны, есть вероятность того, что регионам, не соблюдающим нынешние ограничения, также сложно будет соблюдать новые, более жесткие параметры в будущем. С другой стороны, есть сомнения в том, что Минфин России будет неукоснительно применять «карательные меры» к нарушителям.

Представляется, что сегодня исчерпаны далеко не все возможности действующего бюджетного законодательства в плане обеспечения долговой устойчивости субъектов РФ. Например, в отношении постоянных нарушителей ни разу не применялся механизм введения временной финансовой администрации в регионе.

Вполне целесообразной и адекватной мерой могла бы сегодня стать, к примеру, привязка действующих нормативов долговой устойчивости к группе экономических показателей рейтинга губернатора.

заключение

Таким образом, в 2006-2016 гг. существенно выросли объемы как консолидированного, так и государственного долга субъектов РФ. При этом вырос удельный вес государственного долга субъектов РФ в структуре консолидированного долга субъектов РФ, что свидетельствует о постепенном переносе долгового бремени на органы власти субъектов РФ.

Ряд регионов вынуждены идти на нарушение бюджетных ограничений при проведении своей долговой политики.

Представляется, что в ближайшей перспективе активная заёмно-долговая деятельность для органов власти субъектов РФ останется по-прежнему актуальной и, вероятно, приведет к еще более значимому долговому обременению регионов.

Учитывая, какими темпами сегодня наращиваются долговые обязательства субъектов РФ, Минфин России предлагает ряд кардинальных мер для повышения эффективности проводимой органами власти субъектов РФ долговой политики. Такие меры направлены на повышение разумности, взвешенности и ответственности такой политики.

Во многом эффективность региональной долговой политики сегодня определяется уровнем долговой устойчивости субъекта РФ. Поэтому вполне логичными в этой связи являются меры, предпринимаемые федеральным центром по созданию более действенного (более жесткого) механизма регулирования долговой устойчивости субъектов РФ. Вместе с тем, само понятие в бюджетном законодательстве пока не определено.

На наш взгляд, учитывая то, насколько значимой остается сегодня для большинства российских регионов проведение активной заемно-долговой деятельности, только ужесточение нормативов долговой устойчивости субъектов РФ не должен быть единственным способом поддержания долговой устойчивости регионов. Не исчерпаны возможности действующего бюджетного законодательства - практически ни разу к нарушителям не применялась процедура введения временной финансовой администрации в регионе. Ничто не мешает уже сегодня более жестко увязать действующие нормативы долговой устойчивости с экономическими показателями рейтинга губернатора.

Список литературы

1. Бюджетный кодекс РФ. [Электронный ресурс]. URL - https://www.consultant.ru/document/Cons_doc_LAW_19702.

2. Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами: постановление Правительства Российской Федерации от 18 мая 2016 года № 445. [Электронный ресурс]. URL - http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71305474.

3. Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2017-2019 годы. [Электронный ресурс]. URL - http://minfin.ru/common/upload/library/2017/02/main/Dolgovaya_politika_2017-2019.pdf.

4. О задачах органов государственной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению устойчивого экономического роста и повышению уровня жизни граждан: стенограмма заседания Государственного совета 17.07.2012 года. [Электронный ресурс]. URL - http://news.kremlin.ru/transcripts/16004.

5. Галухин А.В. Оценка долговой устойчивости бюджетов субъектов федерации// вопросы территориального развития. - 2016. - № 5. - С.1-10.

6. Дайнекин А.Э. Оценка кредитных рисков как фактор повышения долговой устойчивости субъекта РФ // В сборнике: Современное государство: проблемы социально-экономического развития. Материалы V международной научно-практической конференции. - 2015. - С. 32-37.

7. Ермакова Е.А. Методические подходы к оценке эффективности долговой политики субъекта РФ // Финансы и кредит. - 2014. - № 28. - С. 32-39.

8. Зеленский Ю.Б. Структура регионального долга: как не оказаться в тупике? // Деньги и кредит. - 2012. - № 5. - С. 35-41.

9. Ибрагимова П.А. Долги регионов: причины их образования и последствия // Вестник Дагестанского государственного университета. Серия 2: Общественные науки. - 2016. - Т. 31. - № 2-серия 3. - С. 61-66.

10. Обеспеченность расходов собственными доходами консолидированных бюджетов субъектов РФ. [Электронный ресурс]. URL - http://info.minfin.ru/subj_obesp.php .

11. Объем и структура государственного долга субъектов Российской Федерации и долга муниципальных образований. [Электронный ресурс]. URL - http://minfin.ru/ru/perfomance/public_debt/subdbt.

13. Полтева Т.В., Кирюшкина А.Н. К вопросу о методах оценки долговой устойчивости субъектов Российской Федерации // Карельский научный журнал. - 2016. - Т. 5. - № 4. - С. 168-172.

14. Солдаткин С. Н. Заёмно-долговая деятельность органов исполнительной власти российских регионов: организационно-правовое регулирование и практическая реализация: монография. - Хабаровск: РИЦ ХГАЭП, 2013. - 168 с.

Размещено на Allbest.ru

...

Подобные документы

курсовая работа , добавлен 15.11.2011


Основы законодательства, закрепляющие общие принципы и цели правового регулирования, нормы прямого действия и рекомендательные нормы для субъектов Федерации. Принципы федеративного устройства современной России. Состав субъектов Российской Федерации.

курсовая работа , добавлен 15.12.2013


Бюджетные полномочия, права и обязанности субъектов Российской Федерации (РФ). Компетенции субъектов РФ в области собственного бюджета, в отношениях с федеральным и местными бюджетами. Бюджетная компетенция органов государственной власти субъектов РФ.

курсовая работа , добавлен 27.05.2010


Конституционно-правовая организация государственной власти субъектов Российской Федерации. Иерархическая структура государственной власти в федерации. Основы, закрепленные в конституциях и уставах субъектов России. Реализация принципа разделения властей.

контрольная работа , добавлен 09.03.2013


Характеристика правового статуса Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Определение принципов и полномочий избирательных комиссий субъектов РФ. Изучение структуры и состава ЦИК РФ, прав её членов. Действие правовых актов ЦИК РФ.

курсовая работа , добавлен 11.06.2014


Понятие субъектов Российской Федерации в конституционно-правовом аспекте. Основные виды субъектов Российской Федерации, современное состояние их конституционно-правового статуса. Конституционно-правовые основы равноправия субъектов Российской Федерации.

курсовая работа , добавлен 08.12.2013


Функции конституций (уставов) субъектов Российской Федерации в механизме правореализации. Формы и способы реализации конституций (уставов) субъектов Российской Федерации: соотношение и разграничение понятий, позиции правоведов относительно состава.

контрольная работа , добавлен 28.01.2017


Анализ административно-правового статуса, особенности состава и структуры высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации. Характеристика признаков, модели функционирования высших исполнительных органов субъектов РФ.

курсовая работа , добавлен 07.02.2011


Народное представительство в современной России. Государственная Дума и Совет Федерации. Конституция Российской Федерации. Основные вопросы организации и деятельности законодательных органов субъектов России. Избрание и полномочия законодательных органов.

курсовая работа , добавлен 21.04.2011


Организационно-правовые аспекты реализации конституций и уставов субъектов Российской Федерации. Правотворчество региональных органов государственной власти. Правовая охрана основных законов субъектов РФ как способ реализации конституционных норм.